一、國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度與監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度簡介
?。ㄒ唬﹪衅髽I(yè)外派監(jiān)事會制度 國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度是根據(jù)《公司法》和《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》規(guī)定，由國務(wù)院向央屬國有重點大中型企業(yè)、省國資委和市國資委分別向省屬和市屬國有企業(yè)派出監(jiān)事會，該監(jiān)事會向國務(wù)院和省市國資委報告，代表政府對國有企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督。監(jiān)事會以財務(wù)監(jiān)督為核心，對企業(yè)的財務(wù)活動及企業(yè)負責(zé)人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯。
?。ǘ┍O(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)制度是各級政府及國資監(jiān)管機構(gòu)為了健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建國有產(chǎn)權(quán)代理關(guān)系的有效制衡機制，維護國有資產(chǎn)安全完整，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，加強對國有企業(yè)財務(wù)會計工作監(jiān)督管理的一種制度創(chuàng)新，即由各級政府及國資監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)地方政府制訂的規(guī)章向其監(jiān)管的國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)，財務(wù)總監(jiān)向地方政府和國資監(jiān)管機構(gòu)報告，對其負責(zé)。財務(wù)總監(jiān)參與而不干與企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動。財務(wù)總監(jiān)委派制度主要解決了國資監(jiān)管機構(gòu)和授權(quán)經(jīng)營的國有企業(yè)之間信息不對稱的問題，滿足了所有者對企業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的要求。
?。ㄈ﹥煞N制度產(chǎn)生的必要性及其理論基礎(chǔ)歸根到底，不論是國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度，還是國有企業(yè)監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度，均是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀需要，以減少代理成本、防止“內(nèi)部人控制”；是建立市場經(jīng)濟體系的迫切需要，以實現(xiàn)對國有企業(yè)保值增值進行有效監(jiān)管；是政企分開的現(xiàn)實需要，在政府行政干預(yù)的“手”從國企“抽”出來的同時，伸出行使所有者監(jiān)督職能的“手”，以保證所有者監(jiān)督的真正到位。兩種制度產(chǎn)生的理論依據(jù)也是一樣的，均是基于代理成本理論和和分權(quán)制衡理論。代理成本理論是外派監(jiān)事會制度和監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度產(chǎn)生與發(fā)展的基石。分權(quán)制衡理論是指導(dǎo)公司監(jiān)事會制度和監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度逐步發(fā)展與完善的依據(jù)。
二、國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度與監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度的比較分析
?。ㄒ唬﹥煞N制度相同點與區(qū)別 對國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度與監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度進行比較分析，其相同點和區(qū)別如表1、表2所示。
?。ǘ﹥煞N制度的優(yōu)缺點比較
?。?）與監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度相比，外派監(jiān)事會制度具有以下優(yōu)點：
一是監(jiān)督手段和方式較豐富。監(jiān)事會不僅可以委派監(jiān)事會成員對企業(yè)的經(jīng)營活動、財務(wù)活動進行審查和監(jiān)督，可以組織企業(yè)內(nèi)部審計部門、委托會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)進行，還可以建議國務(wù)院、省市地方政府責(zé)成國家審計機關(guān)依法進行審計，而監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度則往往需憑借財務(wù)總監(jiān)自身的專業(yè)特長自己進行審查。
二是外派監(jiān)事會所依據(jù)的法律地位和級次較高。不論是2000年第283號國務(wù)院令（《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》），還是2006年1月1日起執(zhí)行的新《公司法》，都明確了國資監(jiān)管機構(gòu)可以向國有獨資公司派出監(jiān)事會，而監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度一般是地方性政府規(guī)定，其法律地位較低。
三是監(jiān)督的團隊性更好。根據(jù)新《公司法》的規(guī)定，國有企業(yè)的監(jiān)事會應(yīng)有5個以上成員，其人數(shù)較多，且監(jiān)事會內(nèi)部可以就監(jiān)督事項、決議等進行商議，當不同人有不同意見時，可以進行合議；而財務(wù)總監(jiān)則人數(shù)單一，往往“孤軍奮戰(zhàn)”，憑借個人的專業(yè)知識進行職業(yè)判斷，一旦判斷失誤，容易給后續(xù)的工作帶來較壞的影響。
?。?）與外派監(jiān)事會制度相比，監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度具有以下優(yōu)點：
其一，監(jiān)督的及時性較好。國有企業(yè)財務(wù)總監(jiān)是政府派出并授權(quán)對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)及所屬大中型國有企業(yè)整體財務(wù)進行專業(yè)、專職財務(wù)監(jiān)督，包括事前、事中、事后全方位、全過程進行監(jiān)督，能夠“防患于未然”。而監(jiān)事會實施的監(jiān)督多為事后監(jiān)督，即結(jié)果監(jiān)督，及時性不夠，在國有資產(chǎn)損失的防范性方面有一定的缺陷。
其二，生產(chǎn)經(jīng)營的參與性較高。委派的財務(wù)總監(jiān)雖不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，但往往參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，掌握較多的信息；而監(jiān)事會往往不參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，監(jiān)事會成員由于身兼數(shù)職，事務(wù)繁忙，有的甚至對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況都不了解，如果沒有掌握足夠的生產(chǎn)經(jīng)營信息，要對企業(yè)經(jīng)營的合法性、合規(guī)性進行監(jiān)督難以實現(xiàn)的。
其三，人員配置和素質(zhì)較高。委派的財務(wù)總監(jiān)往往是公開招聘的，具有較高學(xué)歷，有著豐富理論知識和實務(wù)知識的會計、審計人員。而監(jiān)事會成員由于必須有1/3以上的職工代表，往往是黨務(wù)、工會工作者，其財務(wù)、經(jīng)營管理的知識背景不足，而監(jiān)事會實行的是“合議制”，他們可能會對監(jiān)事會的決議產(chǎn)生各種不同的影響。
?。ㄈ﹥煞N制度的互補與融合我國《公司法》、《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》和地方政府規(guī)章為我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)提供了兩種監(jiān)督機制，這兩種監(jiān)督機制各有優(yōu)點，在現(xiàn)實的國有企業(yè)國資監(jiān)管中起到了不同程度的監(jiān)督作用。
筆者認為，外派監(jiān)事會制度和監(jiān)管型財務(wù)總監(jiān)委派制度并非是矛盾或?qū)α⒌?，可以同時實施，相互融合和互補。即，對同一個國有企業(yè)，國資監(jiān)管機構(gòu)可以既派出監(jiān)事會，又派出財務(wù)總監(jiān)，以外派監(jiān)事會制度的監(jiān)督手段的豐富性、監(jiān)督的團隊性、較強的法律依據(jù)等優(yōu)點來彌補財務(wù)總監(jiān)委派制度的監(jiān)督手段單一、孤軍作戰(zhàn)、法律依據(jù)較弱等不足，同時又以財務(wù)總監(jiān)委派制度的事前、事中、事后全方面監(jiān)督、參與生產(chǎn)經(jīng)營、了解足夠的信息、人員的素質(zhì)較高等長處來彌補外派監(jiān)事會制度的事后監(jiān)督、不參與生產(chǎn)經(jīng)營、信息相對匱乏、人員素質(zhì)參差不齊等缺陷。
若僅派出監(jiān)事會，由于監(jiān)事會成員，包括監(jiān)事會主席和其余監(jiān)事往往身兼數(shù)職，同時監(jiān)管幾家國有企業(yè)，不固定長駐于某一企業(yè)，對企業(yè)的信息了解相對不足，無法為其開展的定期或不定期的財務(wù)檢查提供足夠、有效地線索，導(dǎo)致信息失靈，監(jiān)管失效。若能夠同時派出財務(wù)總監(jiān)，且該財務(wù)總監(jiān)由該企業(yè)的監(jiān)事兼任，則可以了解更多的財務(wù)信息和生產(chǎn)經(jīng)營信息，能為監(jiān)事會開展的定期或不定期的財務(wù)檢查提供更多的信息和相對有效地線索。另外，財務(wù)總監(jiān)在參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營時，可以在生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)管理方面向企業(yè)提供一些較規(guī)范地對策，若企業(yè)加以采納，則可以避免一些不規(guī)范的情況出現(xiàn)；若不采納而實施了不規(guī)范的行為，則財務(wù)總監(jiān)可以及時地加以制止；若企業(yè)一意孤行，則該財務(wù)總監(jiān)可以監(jiān)事的身份向監(jiān)事會主席報告，以監(jiān)事會的名義對企業(yè)的經(jīng)營層進行阻止，其有效性將大大地提高。
三、國資委監(jiān)管創(chuàng)新模式具體操作
如何來設(shè)置派出的監(jiān)管機構(gòu)，既避免監(jiān)管缺位，又避免監(jiān)管重疊、資源浪費，從而對國有企業(yè)實施有效地監(jiān)管，這是擺在國資監(jiān)管機構(gòu)前面的一個課題。筆者認為，可以將外派監(jiān)事會制度和財務(wù)總監(jiān)委派制度兩者有機地融合在一起，即，國資監(jiān)管機構(gòu)按《公司法》第七十一條的規(guī)定向國有企業(yè)派出監(jiān)事會（除職工代表監(jiān)事），同時又按地方政府規(guī)章向同一企業(yè)派出財務(wù)總監(jiān)，但該財務(wù)總監(jiān)由國資監(jiān)管機構(gòu)派任該企業(yè)的某一個監(jiān)事兼任。具體操作模式為：一個省、市可成立一個監(jiān)事管理中心，下設(shè)若干個監(jiān)事會工作組，一個組設(shè)一個組長及3~4個組員，負責(zé)監(jiān)管3~4個國有企業(yè)，即一個組的成員同時組成3~4個國有企業(yè)的監(jiān)事會成員，由組長擔(dān)任這些企業(yè)監(jiān)事會的主席，組員擔(dān)任監(jiān)事，且每一個組員均兼任一個企業(yè)的財務(wù)總監(jiān)，負責(zé)該企業(yè)的日常監(jiān)管工作，該組員同時擔(dān)任另外2~3個國有企業(yè)的兼職監(jiān)事。
