城市和鄉(xiāng)村是兩個(gè)具有不同內(nèi)涵的區(qū)域，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生活方式等方面存在很多差異。在我國(guó)，城市人口眾多，擁有現(xiàn)代化的工業(yè)，而農(nóng)村單純發(fā)展農(nóng)業(yè)，技術(shù)落后，同時(shí)為城市服務(wù)、為工業(yè)服務(wù)，這就形成了以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟(jì)和以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)局面。但城市和鄉(xiāng)村在對(duì)立與矛盾的同時(shí)，彼此相互依存、相互影響，具有協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。這種城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展越來(lái)越不適應(yīng)。在城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密的今天，消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，加強(qiáng)城市與鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系和相互作用是必然的發(fā)展趨勢(shì)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，全面建設(shè)小康社會(huì)的重大舉措，也是逐步改變我國(guó)區(qū)域城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大創(chuàng)舉。這既是一個(gè)需要深入研究的理論問(wèn)題，也是一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
2009年6月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃明確賦予西安“國(guó)際現(xiàn)代化大都市”地位，把西安的發(fā)展提升到全國(guó)和西部大開發(fā)的戰(zhàn)略層面。為著力打造西安國(guó)際化大都市，必須加快推進(jìn)西安城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。
一、西安城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀
改革開放以來(lái)，西安市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，1978年生產(chǎn)總值為25.35億元，到2010年增加到3241.69億元，經(jīng)濟(jì)總量有了大幅度的提升。改革開放以來(lái)，西安經(jīng)濟(jì)總量以年均12.1%的高速度增長(zhǎng)，比全省平均增幅高1.7個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均增幅高2.3個(gè)百分點(diǎn)。從2001年開始，西安生產(chǎn)總值連續(xù)7年保持了13%以上的速度，增長(zhǎng)速度明顯加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性明顯增強(qiáng)。
但從另一方面來(lái)看，西安市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還較為明顯。從農(nóng)村人口所占的比重看，西安市農(nóng)村人口所占的比重較大。2010年全市總?cè)丝跒?47.41萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口405.17萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.8%。從城鄉(xiāng)居民收入差距來(lái)看，西安市城鄉(xiāng)居民的收入水平差距較大，2010年全市城鎮(zhèn)居民可支配收入為22244元，而農(nóng)民純收入僅為7750元，城鄉(xiāng)相差1.87倍。
總體上來(lái)看，隨著西安市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平有了顯著的提高，小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施得到了改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)等有了一定的發(fā)展，說(shuō)明西安市己經(jīng)基本具備加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的物質(zhì)條件和發(fā)展的外部環(huán)境。城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步發(fā)展將有利于推進(jìn)國(guó)際性現(xiàn)代化大城市進(jìn)程，有利于加速提高整個(gè)西安的城鎮(zhèn)化水平和小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。
二、西安城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及原因
近年來(lái)西安經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，為縮小城鄉(xiāng)差距奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，由于存在城鄉(xiāng)二元體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距不斷擴(kuò)大，使得西安城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中存在一些問(wèn)題。
1、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目的是縮小城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距。但是，這幾年西安城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距在不斷擴(kuò)大（見表１、表２）。從下表可以看出城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距、收入差距基本呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，只有到2010年，農(nóng)民人均純收入23.5%的漲幅首次超過(guò)城鎮(zhèn)居民17.3%的漲幅。造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、差距較大的根本原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還沒(méi)有完全突破，城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展沒(méi)有建立起內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系，致使工業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)力不強(qiáng)。
2、城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在在教育、就業(yè)、住房、基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障方面，農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展不平衡的原因在于長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，這是對(duì)農(nóng)業(yè)部門的制度性歧視。二元結(jié)構(gòu)體制一方面是城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，事實(shí)上將城鄉(xiāng)居民分成了兩種不同的社會(huì)身份，農(nóng)民無(wú)法享受到與城市居民同等的福利制度和社會(huì)保障。另一方面，在社會(huì)保障體制方面，像教育、就業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，對(duì)城市和農(nóng)村實(shí)行區(qū)別對(duì)待。國(guó)家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會(huì)保障，而農(nóng)民生老病死傷殘幾乎沒(méi)有任何保障。
3、對(duì)農(nóng)村的歧視性政策依然存在。長(zhǎng)期以來(lái)，在政策上重視城市，而對(duì)農(nóng)村實(shí)行歧視性政策，這種歧視性政策主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在財(cái)政投資方面傾向于城市。像投資、教育、醫(yī)療、公共設(shè)施、社會(huì)保障等方面，占人口多數(shù)的農(nóng)村被分配很少的資源。2010年全市固定資產(chǎn)投資3250.56億元，農(nóng)村投資只有145.64億元，僅占全社會(huì)總投資的4.48%；第二，在金融政策方面偏好城市，吝嗇農(nóng)村。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從自身利益的最大化出發(fā)，給優(yōu)質(zhì)企業(yè)、優(yōu)良行業(yè)、優(yōu)良產(chǎn)業(yè)較多的信貸支持，導(dǎo)致農(nóng)村的資金大多流向城市金融系統(tǒng)，轉(zhuǎn)貸到城市和工業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村信貸支持嚴(yán)重不足；第三，由于存在工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)村創(chuàng)造的一部分價(jià)值被轉(zhuǎn)移到城市，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入水平、消費(fèi)水平的差距，也使城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差距拉大；第四，農(nóng)村土地的廉征貴賣，農(nóng)民蒙受了很大的損失。
4、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，存在功能布局不合理、設(shè)施共享性差等問(wèn)題。農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)能源、交通、郵電、農(nóng)田水利、供水供電、商業(yè)服務(wù)、園林綠化等生產(chǎn)生活條件比較滯后，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低，現(xiàn)有農(nóng)田水利工程大多嚴(yán)重老化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施如排水設(shè)施、垃圾處理等設(shè)施嚴(yán)重匱乏，造成農(nóng)村居住環(huán)境差，嚴(yán)重影響了居民的生活；生活設(shè)施落后，雖然公路基本實(shí)現(xiàn)了村村通，但約20% 左右的行政村主干道仍然是沙石路面。基礎(chǔ)設(shè)施不完善，影響了城市和鄉(xiāng)村之間資源的流通，影響了城鄉(xiāng)的良性互動(dòng)、融合發(fā)展。
5、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。當(dāng)前，西安城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個(gè)顯著特征就是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、融合性差，沒(méi)有在城鄉(xiāng)之間形成相互協(xié)作、良性互動(dòng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)系。其原因是以勞動(dòng)密集型為主的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與以知識(shí)密集型、資金密集型為主的城市產(chǎn)業(yè)之間難以產(chǎn)生相互依存關(guān)系，進(jìn)而無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)集群。再加上多年來(lái)形成的思維定勢(shì)和政策慣性，認(rèn)為在城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)就是發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)和服務(wù)業(yè)，在農(nóng)村就是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，這種片面思維和政策弱化了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)差，一體化發(fā)展難。
三、西安市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑選擇
城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方方面面，因此，必須統(tǒng)籌兼顧，針對(duì)西安市城鄉(xiāng)一體化中存在的問(wèn)題，緊密結(jié)合國(guó)內(nèi)外發(fā)展實(shí)際，探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效路徑，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村互促互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。
1、構(gòu)建城鄉(xiāng)互動(dòng)產(chǎn)業(yè)格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和前提，決定著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)程度。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化就是加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，強(qiáng)化合作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的相互聯(lián)系、相互依存、良性互動(dòng)的關(guān)系。應(yīng)立足本地的資源優(yōu)勢(shì)，更好的發(fā)揮城市的極化和擴(kuò)散效應(yīng)，使城市帶動(dòng)周圍的鄉(xiāng)村全面發(fā)展，以工支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，發(fā)揮城市的輻射帶動(dòng)作用，用城市比較先進(jìn)的技術(shù)、管理方法帶動(dòng)周圍農(nóng)村發(fā)展，逐步壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。同時(shí)，城鎮(zhèn)要利用自身的比較優(yōu)勢(shì)，探索優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展模式，做強(qiáng)特色板塊，探索區(qū)域合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快融入城市群經(jīng)濟(jì)圈展，探索城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的新路子，增強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。實(shí)踐中，要充分發(fā)揮城市和農(nóng)村的發(fā)展活力，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。
2、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城市和鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，是城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)重要特征。城鄉(xiāng)之間發(fā)達(dá)的城市網(wǎng)絡(luò)、健全社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和空間組織優(yōu)化等是城鄉(xiāng)一體化的重要條件和標(biāo)志。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為一個(gè)復(fù)雜的綜合體，為促使其逐步演變成城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合的整體，必須在本區(qū)范圍內(nèi)通過(guò)要素的自由流動(dòng)和人為的調(diào)整，達(dá)到城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)以及城鄉(xiāng)空間的融合發(fā)展。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，在城市規(guī)劃觀念上是以城市為中心，空間布局不盡合理，缺乏對(duì)城鄉(xiāng)空間的協(xié)調(diào)安排和城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，不利于城市輻射功能的發(fā)揮。而且不同區(qū)（縣）、市都有自己的規(guī)劃，相互之間難以形成統(tǒng)一的整體，空間布局更顯混亂。因此，制定城鄉(xiāng)一體化空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，把空間布局和產(chǎn)業(yè)布局緊密結(jié)合起來(lái)，使城鄉(xiāng)空間演變有序進(jìn)行，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)梯度布局和集群發(fā)展，發(fā)揮城市的輻射功能，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)、相互促進(jìn)、布局協(xié)調(diào)的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
3、基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)重要特征。以政府為主導(dǎo)，公平配置公共資源，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)生活水平和公共服務(wù)的差距。針對(duì)農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生、科技、公共設(shè)施等資源缺乏等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)平臺(tái)，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)均衡發(fā)展。一是完善城鄉(xiāng)一體的基本民生性服務(wù)，如社會(huì)救助、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保障等。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，如公共文化、科學(xué)技術(shù)、公共教育、公共衛(wèi)生、人口控制等。堅(jiān)持公共教育資源向農(nóng)村和偏遠(yuǎn)山區(qū)傾斜，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)中小學(xué)布局，優(yōu)化教育資源配置，確保城鄉(xiāng)學(xué)生平等的接受優(yōu)質(zhì)教育。建立城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制，提高基層的服務(wù)能力，建立城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。加快農(nóng)業(yè)科技推廣與應(yīng)用；三是完善公益基礎(chǔ)性服務(wù)，如公共設(shè)施、生態(tài)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等，加大對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施的投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；四是建立城鄉(xiāng)一體的公共安全制度，如生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)治安、國(guó)防安全等。發(fā)揮政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等多方面的作用，形成基本公共服務(wù)多元提供的有效模式。
4、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化發(fā)展，是城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)重要的價(jià)值趨向和理念。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建設(shè)可持續(xù)承載的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，真正做到既要“金山銀山”，又要“碧水藍(lán)天”。生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量關(guān)系到今后的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量越來(lái)越成為吸引外來(lái)投資的重要祛碼。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著人們生活水平的提高，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量?？梢哉f(shuō)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)，加大環(huán)境保護(hù)力度，不僅可以造福子孫后代，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要方面。
