在我國，煤炭資源作為一種經(jīng)濟上的準公共產(chǎn)品，因為產(chǎn)權(quán)制度不明晰，在其開發(fā)和利用過程中產(chǎn)生了各種問題,這不僅導(dǎo)致煤炭資源開發(fā)收益分配不均，而且嚴重影響了資源所在地經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為此，本文將對目前我國煤炭資源開發(fā)補償機制的現(xiàn)狀作簡單介紹，分析其中存在的問題并對這項制度的建立和完善闡明自己的意見和建議。
一、什么是煤炭資源開發(fā)補償機制
我國的煤炭資源開發(fā)補償機制始建于20世紀90年代。關(guān)于其定義，各個專家和學(xué)者都有著自己的理解和判斷。筆者認為，煤炭資源開發(fā)補償機制是指國家在確認煤炭資源價值的基礎(chǔ)上，通過實施經(jīng)濟、法律、行政等一系列政策措施和辦法協(xié)調(diào)煤炭資源開發(fā)各利益主體的收益分配，從而實現(xiàn)煤炭資源的有序勘探和合理開發(fā)，煤炭資源開發(fā)所在地生態(tài)環(huán)境的保護，居民的正常的生產(chǎn)和生活，促進煤炭資源開發(fā)所在地的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的政策生成，實施與監(jiān)控體系。
煤炭資源開發(fā)補償機制包括煤炭資源開發(fā)經(jīng)濟補償機制和生態(tài)補償機制。目前，在我國，煤炭資源開發(fā)補償機制雖然經(jīng)過近幾年的發(fā)展取得了不少經(jīng)驗，但隨著我國經(jīng)濟和社會環(huán)境的不斷變化，公民觀念的不斷進步，其缺點和不足日益暴露。煤炭資源開發(fā)經(jīng)濟補償機制雖然已經(jīng)建立和實施，但其不足越來越受到專家學(xué)者的詬病，人們對煤炭資源稅費制度的改革呼聲尤其高漲。而煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償機制在我國至今尚未真正建立，煤炭資源開發(fā)造成的環(huán)境破壞和污染等負外部性至今仍在威脅著開發(fā)地居民的生產(chǎn)和生活。我國煤炭資源開發(fā)補償機制的建立與發(fā)展依舊任重道遠。
二、在我國建立和完善煤炭資源開發(fā)補償機制面臨的主要問題
1、產(chǎn)權(quán)制度不清晰導(dǎo)致我國煤炭資源稅費制度存在諸多不合理和不完善之處
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有。由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。”但是，在現(xiàn)實生活中國家并不是直接占有資源，而主要是由國有企業(yè)和地方政府代表國家占有資源，并擁有事實上的處置權(quán)和相當?shù)氖找鏅?quán)。雖然為體現(xiàn)國家所有者權(quán)益，第五條又規(guī)定，國家實行探礦權(quán)，采礦權(quán)有償取得制度，開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補償費。然而就目前看來，這兩種稅費還存在很多不合理之處。首先，這兩種稅費的稅負偏低。2009年我國資源稅收入占全國稅收總收入的比重僅為0.57�，我國的煤炭資源補償費費率僅為1�。過低的稅率意味著國家對其所有資源性資產(chǎn)的合法收益未能得到有效地維護，煤炭資源的開發(fā)未能得到足額的賠償，必然導(dǎo)致企業(yè)對資源的掠奪性開采，造成資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。同時，過低的稅率虛高了煤炭企業(yè)的實際利潤，刺激各種投資主體紛紛涌入煤炭領(lǐng)域，加劇了煤炭市場的無序競爭，導(dǎo)致開發(fā)秩序混亂。其次，這兩種稅費的計征方式不合理。目前，我國的資源稅按照從量計征的方式，并不能反映市場價格的變化和煤炭企業(yè)的盈利狀況。恰恰相反，這反而刺激了煤炭企業(yè)在開采煤炭資源時采富棄貧，無序開采。最后，煤炭資源稅費收益分配不合理。在資源稅分配方面，由于我國的稅收按稅務(wù)登記管轄權(quán)進行分配，許多煤炭企業(yè)的稅務(wù)注冊地大多不在煤炭產(chǎn)地，實際上煤炭產(chǎn)地大多享受不到煤炭開發(fā)中的資源稅。另外，我國的礦產(chǎn)資源補償費為中央與地方按固定比例分配，一般為對半分，少數(shù)民族地區(qū)則是四六分，地方分成所得再按一定的比例在省市縣進行分成。這樣進行下來，實際上真正分到煤炭產(chǎn)地基層政府的資金也就很少了。這就事實上造成了當?shù)乩习傩詹坏珱]有從煤炭資源開發(fā)中獲得好處，反而時常受到環(huán)境破壞等負外部效應(yīng)的影響。
2、我國煤炭資源市場運行價格不合理，煤炭資源開發(fā)秩序混亂
長期以來，我國的煤炭資源價格一直保持低位運行，雖然近幾年煤炭資源價格增長很快，但仍舊不能完全的反映我國的煤炭資源開發(fā)成本。我國的煤炭資源開發(fā)成本應(yīng)該包括資源成本，環(huán)境和生態(tài)成本以及安全成本三部分，但現(xiàn)行的煤炭行業(yè)成本核算方法是1991年原能源部依據(jù)計劃經(jīng)濟體制制定的成本核算方法，由于我國目前的礦業(yè)權(quán)市場仍存在雙軌制，大量的煤炭企業(yè)無償獲得政府的礦業(yè)權(quán)，所以大多數(shù)煤炭企業(yè)的資源成本極低，再加上我國長期以來缺乏科學(xué)發(fā)展的理念和認識，所以煤炭資源的成本核算直接就沒有考慮環(huán)境和生態(tài)因素，這就導(dǎo)致了我國的煤炭資源價格構(gòu)成不健全，影響了我國煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。同時，這種煤炭資源開采的低成本，一方面導(dǎo)致了很多企業(yè)在開采資源時抓大放小，采富棄貧，亂采濫挖，浪費嚴重，對礦區(qū)周邊環(huán)境造成了極大的破壞，另一方面造成大量的小企業(yè)涌入煤炭市場同國有企業(yè)爭奪資源，大大增加了煤炭行業(yè)的安全隱患，嚴重破壞了煤炭資源開發(fā)秩序。
3、我國煤炭資源開發(fā)中的各利益相關(guān)者出現(xiàn)權(quán)益分配失衡
實際上我國的煤炭資源權(quán)益化改革在主體利益的調(diào)整上是經(jīng)過不斷地認識和再發(fā)現(xiàn)的。在改革開放初期，我國的國有礦山企業(yè)在國企改革的背景下，受益于“放權(quán)”和“讓利”的改革方針的影響，成為當時我國煤炭資源開發(fā)的最大收益者。1994年，我國開始征收礦產(chǎn)資源補償費，標志著我國礦產(chǎn)資源所有者獲取所有者權(quán)益的開端，煤炭資源所有者的利益在此時凸顯。1998年，國務(wù)院頒布《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，承認了煤炭資源開采的利益主體不僅由國家，而且包括探礦企業(yè)和采礦企業(yè)。由此，我國煤炭資源開發(fā)主體的多元化日趨明顯。主體的多元化必然帶來利益的多元化，在眾多的利益相關(guān)者面前怎樣協(xié)調(diào)彼此的權(quán)益分配就顯得尤為重要。并且隨著建設(shè)社會主義和諧社會目標的提出，煤炭資源所在地（社區(qū)）居民的利益要求更加備受關(guān)注。國家作為煤炭資源的所有者怎樣獲取其所有者權(quán)益，在礦業(yè)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)中怎樣維護探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)益，地方政府怎樣在稅費分配中得到與其事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)以及社區(qū)居民怎樣維護其經(jīng)濟和生態(tài)利益，將是煤炭資源開發(fā)補償機制接下來要重點解決的問題。
4、煤炭資源所在地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，“礦竭城衰”威脅著地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展
在我國煤炭工業(yè)的發(fā)展過程中，形成了許多著名的煤炭城市。煤炭資源的開發(fā)給城市的快速崛起提供了強有力的能源支撐，但是煤炭資源的有限性和不可再生性決定了所有的煤礦都會因資源枯竭而關(guān)閉。煤炭城市煤炭資源采掘和加工業(yè)長期“一業(yè)獨大”造成的結(jié)構(gòu)單一越來越限制煤炭城市的可持續(xù)發(fā)展。煤炭企業(yè)大多數(shù)是國企，企業(yè)職工往往缺乏創(chuàng)新意識和冒險意識，適應(yīng)市場經(jīng)濟的能力較差，再加上新興產(chǎn)業(yè)很難發(fā)展起來，一旦出現(xiàn)資源衰竭以后，資源型產(chǎn)業(yè)這一根救命稻草將無法拯救勞動者，企業(yè)和城市的命運。例如遼寧阜新市受煤炭資源衰竭的影響，2001年下崗失業(yè)人數(shù)達到15.6萬人，占全市職工總數(shù)的36.7%，有17.8萬人收入處于低保線以下，占全市人口的20%。過度依賴資源型產(chǎn)業(yè)的負效應(yīng)可見一斑。
三、建立和完善煤炭資源開發(fā)補償機制的建議
1、規(guī)范我國礦業(yè)權(quán)市場，進一步明確煤炭資源產(chǎn)權(quán)制度
產(chǎn)權(quán)制度既是煤炭資源管理制度的基礎(chǔ)，也是建立和完善煤炭資源開發(fā)補償機制的關(guān)鍵。首先，要建立煤炭資源有償取得制度，保護國家作為煤炭資源所有者的權(quán)益。其次，進一步明確煤炭資源的產(chǎn)權(quán)，增強煤炭企業(yè)的責任意識，防止出現(xiàn)“公有地的悲劇”，造成資源的過度浪費和無序開采。最后，要加強礦業(yè)權(quán)市場化建設(shè)，加強對礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)的管理，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場中的中介服務(wù)行為，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的公平，公正的流轉(zhuǎn)。2004年，山西省產(chǎn)權(quán)改革使山西徹底告別了礦主無償獲得煤礦開采證的時代，開始從制度上全面規(guī)范煤炭開采秩序，為全國實現(xiàn)煤炭資源有償獲取奠定了基礎(chǔ)。
2、改革煤炭資源稅費制度，逐步形成合理的煤炭資源價格形成機制
長期以來，我國的煤炭資源稅費制度受制于產(chǎn)權(quán)制度的影響，對煤炭資源開發(fā)補償機制的作用不甚明顯。在今后，我國要逐步實行煤炭資源稅費制度改革，通過稅費，加強對煤炭市場的調(diào)控能力，增強國家對煤炭資源所在地的補償能力。首先，要合理的提高煤炭資源稅率，增加地方稅收，調(diào)節(jié)煤炭價格。其次，改變按量計征的方式，把煤炭資源稅率同煤炭企業(yè)的回采率結(jié)合起來，回采率高的企業(yè)稅率低，回采率低的企業(yè)稅率高，以鼓勵企業(yè)提高開采技術(shù)，減少浪費，降低環(huán)境污染和破壞程度。最后，加強對煤炭資源稅費的征收和使用監(jiān)管，加強對稅收征管人員的培訓(xùn)，加大宣傳力度，增強煤炭企業(yè)的納稅意識，確保煤炭資源稅費足額征收。在煤炭資源稅費的分配和使用上，主管部門要適時作出決策，地方政府，尤其是煤炭資源所在地政府的利益分配應(yīng)該得到足夠的份額，以便于地方政府將更多的資金投入到社會保障和環(huán)境保護等事業(yè)中去。
3、協(xié)調(diào)煤炭資源開發(fā)中各利益相關(guān)者的利益，確保各權(quán)益主體實現(xiàn)利益均衡
在煤炭資源開發(fā)中，政府不僅是煤炭資源的所有者，而且是煤炭資源的管理者。中央政府主要負責煤炭資源開發(fā)的政策制定，在煤炭資源開發(fā)中居于主導(dǎo)地位。中央政府在明確自身資源所有者權(quán)益的同時，應(yīng)更加關(guān)注當?shù)鼐用窭嬖V求和生態(tài)環(huán)境狀況，促進資源的有效開發(fā)利用和經(jīng)濟社會的和諧可持續(xù)發(fā)展。地方政府作為中央政策的執(zhí)行者和實際的管理者，應(yīng)該獲得與其事權(quán)相匹配的財權(quán)。同時，地方政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的政績觀，保證當?shù)亟?jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。煤炭資源管理部門要采取措施，積極穩(wěn)妥的推進我國的礦業(yè)權(quán)市場化進程，切實保證礦業(yè)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。煤炭企業(yè)在保證自身利益的同時，也要肩負起應(yīng)承擔的社會責任，努力改進生產(chǎn)技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，減少資源浪費和環(huán)境污染。針對煤炭資源所在地居民，要保證煤炭資源開發(fā)的利益由煤炭資源所在地人民共享，對于煤炭資源所在地居民在煤炭資源開發(fā)中受到的外部負效應(yīng)，政府和企業(yè)應(yīng)該給予適當?shù)难a償，對于煤炭資源所在地以后的發(fā)展應(yīng)該有所規(guī)劃，早謀出路，尋找替代產(chǎn)業(yè)，確保煤炭資源所在地的可持續(xù)發(fā)展，切實為人民負責。
4、做好煤炭城市的轉(zhuǎn)型工作，實現(xiàn)煤炭資源所在地的可持續(xù)發(fā)展
我國煤炭資源的有限性決定了煤炭工業(yè)發(fā)展的時間局限性，怎樣做好煤炭工業(yè)的后續(xù)接替工作，對于城市的發(fā)展具有重要意義。結(jié)合國外發(fā)達國家的已有經(jīng)驗和我國某些煤炭城市的改革試點，筆者認為，做好煤炭城市的轉(zhuǎn)型工作必須做好以下幾點。第一，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對傳統(tǒng)的老礦區(qū)進行清理整頓，對于那些生產(chǎn)效率低，生產(chǎn)成本高的小煤礦進行關(guān)停并轉(zhuǎn)，加強煤炭資源的整合，發(fā)展大型企業(yè)。第二，加強對煤炭勘探企業(yè)的支持力度，注重對于新礦藏的勘探，以緩解轉(zhuǎn)型危機。第三，建立煤炭城市轉(zhuǎn)型基金，此基金主要從煤礦企業(yè)稅前利潤中征收，另外一部分是是國家的補貼和社會的捐贈。主要用途是，一部分用于煤炭資源所在地環(huán)境的保護和治理，一部分用于煤炭城市社會保障事業(yè)的支出。第四，加大開放力度，大力引進外資和技術(shù)，扶持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以便解決后煤炭工業(yè)時代城市的發(fā)展動力問題。第五，在轉(zhuǎn)型期間，努力做好社會保障事業(yè)。煤炭工業(yè)萎縮意味著工人的大量失業(yè)，社會的不穩(wěn)定因素增加。為此，一方面要引導(dǎo)勞動力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面要保障人民群眾的基本生活需求。此外，要加強對煤礦工人的再培訓(xùn)和再教育，支持煤礦工人自主創(chuàng)業(yè)。第六，持續(xù)不斷的做好環(huán)境恢復(fù)和保護工作，為城市的繁榮發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境。
四、結(jié)語
在我國，煤炭資源開發(fā)補償機制仍舊是一個嶄新的嘗試。在此過程中，政府作為煤炭資源的所有者和管理者，有責任和義務(wù)通過制定政策法規(guī)推動改革的不斷深入，但同時要充分發(fā)揮市場資源配置的基礎(chǔ)作用，推動建立和完善良好的煤炭資源開發(fā)管理秩序。
