我國地方政府投融資平臺的存在由來已久。2008年11月，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策，各地方政府投融資平臺如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。同時，各界對日漸龐大的地方投融資平臺債務(wù)及由此引發(fā)的風(fēng)險極為關(guān)注。鑒于此，本文分析了地方投融資平臺存在的問題以及形成的原因后，提出了打造地方投融資平臺的對策。
一、地方投融資平臺的問題
1.融資需求大。近幾年，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模日益擴(kuò)大，進(jìn)度也越來越快。由于改善城市面貌既可以滿足社會需求，也能體現(xiàn)政績，因此，在政府的中長期規(guī)劃中，大都提出了大規(guī)模的城建投資計(jì)劃，提高了城市投資需求。政府投融資平臺作為融資和項(xiàng)目實(shí)施的主要載體，壓力巨大。
2.融資能力低。政府投融資平臺承擔(dān)大量的公益性項(xiàng)目，資金投入量大，基本無回報或收益極低。投融資平臺企業(yè)短期內(nèi)承擔(dān)多個建設(shè)項(xiàng)目，往往需要大量舉債，有的甚至已超過了財(cái)務(wù)風(fēng)險預(yù)警線。支撐巨額的財(cái)務(wù)費(fèi)用，造血功能缺失。融資渠道單一，投融資平臺對外融資多以銀行的長短期商業(yè)貸款等負(fù)債方式進(jìn)行，利用資本市場直接融資比例過低，受宏觀調(diào)控政策的影響極大。
3.盈利能力差。許多投融資平臺往往依賴于某個或某類政府投資項(xiàng)目而建立，僅僅承擔(dān)了投資項(xiàng)目的融資及建設(shè)職能，不能對建設(shè)的工程項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營與管理，沒有形成真正意義上的符合風(fēng)險與收益一體化要求的投融資主體資格，市場化投融資“借、用、管、還”的責(zé)任不清晰，難以形成投融資運(yùn)營合力。因此，資金使用效率較低，沒有通盤考慮資源的整合利用和持續(xù)經(jīng)營。
二、投融資平臺風(fēng)險的原因
（一）內(nèi)部動因
1.地方政府債務(wù)管理制度不規(guī)范。長期以來，地方政府建設(shè)性債務(wù)游離于現(xiàn)行財(cái)政體系之外，透明度和公開性極低。政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、核算，特別是預(yù)警體系尚未建立，令決策層無法準(zhǔn)確地掌握政府的所有投融資活動，統(tǒng)籌規(guī)范債務(wù)管理難度很大。地方財(cái)政部門只能對部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)進(jìn)行管理，地方人大也沒有對債務(wù)融資履行監(jiān)管職能，更談不上引入社會公眾參與的體制和機(jī)制，為投融資平臺債務(wù)的肆意擴(kuò)張和財(cái)政風(fēng)險的積聚創(chuàng)造了條件。
2.地方投融資平臺風(fēng)險約束機(jī)制不健全。我國投融資平臺從體制上尚未擺脫對政府部門的依附，項(xiàng)目的決策權(quán)不在各投融資平臺。地方投融資行為屬于“準(zhǔn)財(cái)政”行為，出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險也將最終由財(cái)政承擔(dān)。因而，在“借、用、還”不統(tǒng)一和“責(zé)、權(quán)、利”不清的情況下，盲目舉債、多頭管理。各平臺公司極易忽略完善自身的規(guī)范性考核辦法和建立相關(guān)的管理和監(jiān)督制度，投融資的風(fēng)險約束機(jī)制建設(shè)更是無從談起。
3.地方政府政績考核機(jī)制有偏差。長期以來，地方GDP增長速度、就業(yè)、投資規(guī)模等往往是評價地方政府業(yè)績的重要內(nèi)容。各級地方政府官員早已習(xí)慣于把本地投資增長快、投資規(guī)模大，融資平臺多、融資額度大等作為其任期內(nèi)工作業(yè)績的主要內(nèi)容，而較少地關(guān)注本屆政府對資源的使用是否高效，對財(cái)力的配置是否合理等實(shí)質(zhì)問題。在這種存在偏差的政績考核機(jī)制下，官員要想在短期內(nèi)做出引人矚目的政績，借債就成為一種突破已有預(yù)算約束的最佳策略。
4.政治周期效應(yīng)催生地方負(fù)債規(guī)模。以官員任期制為基本特征的政治周期也對地方投融資債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生重要影響。本屆政府極力融資搞建設(shè)，償債責(zé)任卻轉(zhuǎn)嫁給下屆乃至多屆后續(xù)政府。這種現(xiàn)象與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“蛛網(wǎng)效應(yīng)”極為類似。如果一屆政府既不償付本金，也不支付全部利息，即償債效率小于借債效率，則地方債務(wù)規(guī)模越來越大。
（二）外部誘因
1.受地區(qū)城市化、工業(yè)化發(fā)展驅(qū)使。我國地方政府投融資平臺引發(fā)的政府性債務(wù)風(fēng)險，它的形成和積聚與地區(qū)城市化、工業(yè)化發(fā)展存在緊密相連的因果循環(huán)關(guān)系。地方政府構(gòu)建投融資平臺舉借債務(wù)有了經(jīng)濟(jì)上的可行性，其舉借債務(wù)的規(guī)模也會因經(jīng)濟(jì)的繁榮、城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展而不斷積累，引發(fā)地方政府財(cái)政風(fēng)險。
2.受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)及政策環(huán)境影響。2008年下半年爆發(fā)的國際金融危機(jī)催生了地方投融資平臺的快速發(fā)展。為應(yīng)對金融危機(jī)，2008年11月我國政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，出臺了4萬億元的刺激計(jì)劃，其中，中央僅承擔(dān)1.18萬億元，其余部分都要求地方政府給予配套資金支持和稅收優(yōu)惠。
3.受體制因素影響。一方面，我國《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡胤秸疅o法通過公開、透明與合法渠道實(shí)現(xiàn)市場融資。因此，只有借助投融資平臺。另一方面，1994年分稅制體制改革后，地方事權(quán)過多與財(cái)力不足的矛盾在基層政府表現(xiàn)得越來越突出。基層政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來源。
三、地方融資平臺的打造
根據(jù)統(tǒng)一化的政府融資平臺、市場化的國資管理平臺、政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺、先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺的總體戰(zhàn)略定位，建議采取以下措施打造投融資平臺。
1.切實(shí)增強(qiáng)平臺融資能力。擴(kuò)充資產(chǎn)規(guī)模。充分運(yùn)用政府可以合理支配的資金和資源，擴(kuò)大政府獨(dú)資或控股投資公司的資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流量。優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)融資能力。拓寬融資渠道，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有商業(yè)銀行的信貸資金優(yōu)勢，為重點(diǎn)項(xiàng)目提供融資便利。積極爭取政策性貸款，完善政府投融資公司的融資擔(dān)保體系，建立良好的社會信用環(huán)境。擴(kuò)大直接融資，創(chuàng)新直接融資方式。
2.創(chuàng)新投融資體制和模式。一是充分發(fā)揮各級投融資平臺公司的融資功能。各級投融資平臺公司要以項(xiàng)目建設(shè)為紐帶，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)、社會資本的聯(lián)系與合作。二是各投融資平臺公司要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)對接，用好用活金融政策，構(gòu)建良好的銀企合作機(jī)制，提升融資能力，爭取金融機(jī)構(gòu)信用評級、銀團(tuán)貸款、融資授信等支持。三是積極支持配合金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，探索“按揭”融資模式。
3.制定先行先試的投融資政策。抓住區(qū)域發(fā)展政策，制訂重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目融資規(guī)劃。制定和落實(shí)投融資政策，用“先行先試”的手段，努力構(gòu)建地方投融資體制改革的政策支撐體系。加快研究制定投資項(xiàng)目管理、特許經(jīng)營權(quán)管理等政策措施，規(guī)范和強(qiáng)化政府投資管理，加強(qiáng)投融資宏觀調(diào)控，營造投融資要素合理流動的市場環(huán)境，為政府融資創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
4.加強(qiáng)對政府投融資平臺的監(jiān)管。加強(qiáng)政府規(guī)劃和政策引導(dǎo)，各投融資平臺企業(yè)要按照當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，編制企業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃。建立健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)完備的董事會、監(jiān)事會決策機(jī)制和監(jiān)督制衡機(jī)制。建立激勵機(jī)制，對經(jīng)營性業(yè)務(wù)的管理,以定量考核為主,定性考核為輔,主要考核經(jīng)營績效指標(biāo)完成情況。強(qiáng)化投資風(fēng)險約束機(jī)制。建立監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范投資項(xiàng)目審批，重大項(xiàng)目實(shí)施日常財(cái)務(wù)監(jiān)管。有效杜絕違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險。
