“底線正義”既屬于道義政治學的范疇，又體現(xiàn)為底線倫理（rudimentary ethics），是維護社會發(fā)展的基本價值共識，也是“以人為本”的基本公共道德。在《正義論》中羅爾斯開門見山地指出：“正義是社會制度的首要價值，……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使是以社會的整體利益之名也不能逾越?！雹倭_爾斯所談的正義接近于底線正義，但仍有抽象的一面，與抽象的正義概念相比，“底線正義”較少烏托邦色彩，較多地注重實際。眾所周知，人存在于社會中，而社會存在于廣義的物質(zhì)系統(tǒng)中，它不是靜態(tài)的而是動態(tài)的，依賴于諸多因素的相互作用，“底線正義”正是“讓一個社會維持最基本的效率，最初級的合作，最基礎(chǔ)的穩(wěn)定性的一束正義觀念。它是能夠同時滿足于道義社會和功利社會的基線重疊正義。無論何種社會形態(tài)，政治實踐者(治理者與被治理者)在道義上都要遵循基線重疊正義；否則這個社會要么不可能存在，要么不值得人類去追求?！雹?
作為具有中國特色的制度形式，信訪是公民的權(quán)利救濟、意愿表達、政治參與和權(quán)利監(jiān)督的重要途徑之一，信訪工作的特點和功能決定了它具有較強的價值屬性，實際上，維護正義一直被認為是信訪工作的天職，然而由于一些復雜因素，“正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常、隨時可以呈現(xiàn)不同形態(tài)并具有極不相同的面貌?！雹蹞Q言之，正義從來不是單一的，而是復數(shù)的，不是抽象的，而是具體的，尤其當社會發(fā)展步入轉(zhuǎn)型期，當信訪本身面臨一系列問題，處于制度的非均衡狀態(tài)，一般的正義原則不但存在局限，而且存在陷阱，因此，當前的信訪工作需要突出體現(xiàn)底線正義原則。只有堅持“底線正義”原則，信訪工作才能找準自身的定位，增強構(gòu)建社會主義和諧社會的責任感；只有堅持“底線正義”原則，信訪工作才能更加靈活務(wù)實，辯證地處理各種信訪問題，最大限度地發(fā)揮信訪制度的功能；只有堅持“底線正義”原則，信訪工作才能在現(xiàn)有條件下循序漸進，通過積累經(jīng)驗不斷地自我完善和發(fā)展。
一、堅持“底線正義”原則，找準定位，有利于增強新時期信訪工作的責任感
責任感是做好任何工作的基礎(chǔ)，它來源于對工作之重要性的認同，如果一項工作的存在本身不盡人意，面臨困惑，那么人們對它的重要性的認同便會大打折扣，工作責任感也會隨之受到影響?？陀^地說，新時期的信訪工作存在著這樣的問題。以信訪制度與法治建設(shè)的內(nèi)在緊張為例，信訪雖然對老百姓起著“寬慰劑”的作用，但以信訪救濟替代司法救濟的后果是沖擊了國家司法機關(guān)的權(quán)威，從體制上弱化了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)，用某些個案正義損害了社會的整體正義，有悖于建設(shè)法治國家的大方向。從文化傳統(tǒng)看，信訪與歷史上的‘清官情結(jié)’一脈相承，上訪者期盼以‘人治’的力量來實現(xiàn)公平與正義，這是傳統(tǒng)國民性中依附意識的表現(xiàn)，習慣于把自己放在弱者的位置上與當權(quán)者交往，與現(xiàn)代公民意識格格不入，久而久之，人治的權(quán)力為所欲為，而法治的意識卻無以存在。關(guān)于信訪工作的兩種截然不同的意見似乎都有道理，一種意見認為，信訪制度已經(jīng)不合時宜，違背了民主和法治的要求，是逆歷史潮流而動，應(yīng)當徹底廢除；另一種意見認為，信訪制度順乎民意，仍有其不可取代的重要作用，不僅不能廢除，還應(yīng)當予以完善和加強。
信訪工作何去何從？是取消還是完善，是弱化還是強化？在這類問題面前，莫衷一是的兩可態(tài)度、非此即彼的簡單思維都可能造成責任感的渙散與工作的消極無為，可取的選擇是堅持“底線正義”原則，明確這一工作在特定時空中的定位和意義，以高度的責任感積極做好構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)性工作。
“底線正義”原則不是非此即彼的理念化正義，如堅持法律正義而排斥信訪，“底線正義”是基線重疊正義，基線重疊正義以維持社會正常運轉(zhuǎn)為最大正義。從這一原則出發(fā)，在改革開放進程中，在市場經(jīng)濟條件下，妥善處理改革的力度，發(fā)展的速度，社會的可承受程度的關(guān)系是必要和必須的，而完善信訪工作，保障弱勢群體的生存與尊嚴無疑是“底線正義”原則的體現(xiàn)。“建設(shè)法治社會是一個漫長的過程，當司法救濟拒絕保證私權(quán)時，當司法正義導致實體正義失落時，當用盡司法救濟仍無法獲得權(quán)利保障時，當司法腐敗導致人們喪失對司法的信心時，我們?nèi)匀槐仨殲槿藗儽Ａ魧⑿旁L作為‘底線救濟。’的權(quán)利”④無論如何，信訪作為司法救濟機制的補充制度，一定程度上保障著信訪人的合法權(quán)益，實踐著“有權(quán)利必有救濟”這一古老的法律諺語。
在一些政府部門，封建等級觀念不但陰魂不散，而且變本加厲，等級觀念使權(quán)力觀念絕對化，絕對化的權(quán)力必然呈放縱狀態(tài)。堅持“底線正義”原則，信訪工作就要明確自身的定位，當仁不讓，延伸工作內(nèi)容，通過多種方式使公民的表達自由和利益訴求的基本權(quán)利得到滿足；堅持“底線正義”原則，信訪工作就要強化責任意識，敢于碰硬，千方百計履行權(quán)力監(jiān)督的職責。
根據(jù)“底線正義”原則，社會弱勢群體的權(quán)利狀況決定一個國家人權(quán)的發(fā)展水平。在我們這樣一個高揚權(quán)利、追求和諧、謀求社會全面進步的時代，關(guān)注和保護社會弱勢群體的權(quán)利是時代的必然要求。黨的十六屆四中全會提出建設(shè)社會主義和諧社會的目標，溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上所作的政府工作報告中指出，“要適應(yīng)新形勢，推進社會管理體制改革和創(chuàng)新，合理調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系。認真解決企業(yè)改制、征地拆遷、環(huán)境保護、勞動爭議、涉法涉訴等領(lǐng)域損害群眾利益的突出問題，保障人民群眾的合法權(quán)益。加強和改進信訪工作?！蓖瑫r還進一步強調(diào)指出，“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。”可見信訪工作是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，信訪問題解決得好不好，關(guān)系到構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)?？傊?，堅持底線正義原則，有利于信訪工作排除思想干擾，強化責任意識，疏導社會矛盾，為建設(shè)和諧社會做好基礎(chǔ)性工作。
二、堅持“底線正義”原則靈活務(wù)實，有利于最大限度地發(fā)揮信訪制度的功能
《信訪條例》第1條開宗明義地說明制定條例的直接目的是保護信訪人的合法權(quán)益，因而信訪工作在當前不可或缺，意義重大。而要發(fā)揮信訪制度的功能，使《信訪條例》中的權(quán)利保障落到實處同樣必須堅持“底線正義”原則?！暗拙€正義”原則追求的不是烏托邦式的道德理想，而是最起碼的社會共識，也是綜合權(quán)衡各方面利弊而采取的對最低正義的維護，它的最大特點是靈活務(wù)實。由于“底線正義”本身就是最高準則，堅持底線正義原則有利于突破條條框框的束縛，在現(xiàn)有條件下最大限度地發(fā)揮信訪制度的功能。
毋庸諱言，現(xiàn)行制度下的信訪工作還并不完善，許多信訪案件只能在上下級或部門之間流轉(zhuǎn)，卻找不到相關(guān)責任主體。事實上，政府的信訪機構(gòu)也僅僅是一個接受信息的部門，它缺乏解決問題的權(quán)能，匯集到政府信訪部門的信息還得經(jīng)過幾個行政傳遞環(huán)節(jié)，信訪部門將這些信息進行分類，然后提交政府相關(guān)機構(gòu)，而信訪問題最終得到解決的比例并不高，它受制于一些非程序的、不確定的因素。在這種情況下，如果在處理信訪案件的過程中從“底線正義”原則出發(fā)，陳明利害，據(jù)理力爭，就可能達到事半功倍的效果，而對正義的維護如果停留在泛泛而談的水平，即使有《信訪條例》為支撐恐怕也難以達到保護弱者權(quán)利的作用。2009年中國發(fā)生了兩起引人注目的農(nóng)民工維權(quán)抗爭事件，一是張海超的“開胸驗塵肺”，一是孫中界的“斬指表清白”。遺憾的是，這些事件發(fā)生后，農(nóng)民工權(quán)益保障問題仍然不盡人意，廣東的打工者唐建友就是在絕望中死去的。唐患的是急性白血病，他認為自己得的是職業(yè)病，但由于工作單位拒絕出具勞動合同原件，鑒定機構(gòu)于是拒絕對其做職業(yè)病鑒定。盡管他有工廠的工牌、社?？ǎ踔吝€有勞動合同的復印件，但按“鑒定須知”的規(guī)定，這些還不能作為他和工廠的勞動關(guān)系證明，就因這個細節(jié)問題，唐建友沒有得到任何說法就撒手人寰。假如“底線正義”原則能夠成為有關(guān)部門共同遵守的準則，那么，在信訪部門的努力下，勞動保障部門完全可以督促其工作單位盡快出具勞動合同，職業(yè)鑒定部門完全可以從人性的角度出發(fā)先幫助他做出鑒定。須知，為農(nóng)民工創(chuàng)造一個公平、良好的工作和生活環(huán)境，調(diào)動廣大農(nóng)民工的積極性、主動性、創(chuàng)造性，事關(guān)建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的全局，在“底線正義”面前，一切理由都是蒼白的。
當然，信訪工作是一項復雜的社會實踐，信訪制度追求的價值目標是多元的，各種價值目標之間難免會發(fā)生沖突時，這時更要遵循“底線正義”原則，注重實際，如果只從形式主義而不是從底線正義出發(fā)，不能做到有所不為，有所為，那么不但可能浪費信訪資源，而且不利于維護公民的正當權(quán)利。另外，“底線正義”原則對正義的取舍的突出特點是“統(tǒng)籌兼顧”，只計一點不計其余的正義不是真正的正義。
三、堅持“底線正義”原則，積累經(jīng)驗，有利于推動信訪制度的改革與完善
任何制度和政策都不是一勞永逸的，而要隨著時間、環(huán)境的變化，根據(jù)客觀實踐的要求而不斷地完善與發(fā)展，信訪制度也不例外。新時期新問題使信訪工作面臨著新挑戰(zhàn)。從反映的問題看，信訪涉及的問題更加廣泛復雜。過去群眾所反映的問題比較單一，也容易調(diào)查處理，現(xiàn)在則涉及改革和發(fā)展的各個領(lǐng)域，與群眾政治、經(jīng)濟、生活等切身利益的案件(如土地糾紛、職工下崗、房屋拆遷補償?shù)?一直是信訪案件中的熱點、難點問題。怎樣把日常的信訪工作的具體經(jīng)驗上升為具有普遍指導意義的信訪制度？這不僅是信訪工作自身突破困境的問題，而且是事關(guān)穩(wěn)定大局的現(xiàn)實問題，在這個問題上堅持“底線正義”原則不僅必要而且必須。
“底線正義”原則是動態(tài)的，從實際情況出發(fā)校正所采取的“正義”原則是它的題中應(yīng)有之義。應(yīng)該承認，信訪工作中幾乎每一項措施都有良好的正義初衷在，但有些措施的效果往往不盡人意，比如為了強化信訪工作責任制，中央按信訪量給地方排名，將其納入政績考核體系。各級也層層落實領(lǐng)導責任制，要求黨政一把手負總責，分管領(lǐng)導負主要責任，對因工作不到位、責任不落實，發(fā)生較大規(guī)模集體上訪，對社會穩(wěn)定和正常秩序造成嚴重影響的，追究有關(guān)領(lǐng)導責任，并視情節(jié)輕重進行處理。為了保穩(wěn)定，為了應(yīng)付信訪考核指標，有些地區(qū)采取了變通的辦法，這些現(xiàn)象具有的極大負面效果、造成的問題甚至要比信訪欲解決的問題嚴重得多，由此造成的社會矛盾存在著危及政府合法性及社會穩(wěn)定的隱患。顯然，這種強化責任的制度與“底線正義”原則有出入，需要在實踐中予以糾正和完善。
“底線正義”并非體現(xiàn)在大是大非的問題上，很多時候也體現(xiàn)在細節(jié)上。體現(xiàn)在細節(jié)上的“底線正義”原則注重實效，堅持“底線正義”原則就要在制度和程序上進行縝密的設(shè)計，“以效果論成敗”。從這一點來衡量新《信訪條例》，不難發(fā)現(xiàn)，有些規(guī)定符合“底線正義”原則，如：“國家信訪工作機構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源,建立全國信訪信息系統(tǒng),為信訪人在當?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利;縣級以上地方人民政府應(yīng)當充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源,建立或確定本地區(qū)的信訪信息系統(tǒng),并與上、下級政府及其部門的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。”這一方面方便信訪群眾在當?shù)靥岢鲂旁L事項，并查詢其所提出信訪事項的辦理進展情況；另一方面方便上級行政機關(guān)及其負責人了解各地方有哪些信訪事項并及時督促信訪事項的處理解決，同時減少各級行政機關(guān)對同一信訪事項的重復受理、辦理，可以提高效率。⑤而新《信訪條例》也有些規(guī)定還要從“底線正義”原則出發(fā)，進一步規(guī)范化、細化、可操作化。如新《信訪條例》第4條規(guī)定：“信訪工作應(yīng)當在各級人民政府領(lǐng)導下,堅持屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責,依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結(jié)合的原則。”這里的“屬地管理”是指信訪事項應(yīng)由信訪人所在地信訪部門管理還是由信訪事項發(fā)生地信訪部門管理?“分級負責”中的“級”有哪幾級,各級之間如何協(xié)調(diào)管理信訪事項，對此，新《信訪條例》沒有明確。此外，新《信訪條例》雖然在該條確立了主管和管轄原則，卻未在具體規(guī)范中規(guī)定相關(guān)內(nèi)容,導致實踐中的不可操作性，這些都將阻礙信訪價值的實現(xiàn)。⑥
近年來的信訪實踐已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗，各方有識之士也提出了很多真知灼見，從“底線正義”原則出發(fā)，循序漸進地把這些見解進一步付諸實踐無疑是信訪制度改革的途徑。如重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，建立起統(tǒng)一、權(quán)威的社會矛盾處理機制。規(guī)范信訪部門職能權(quán)力，對信訪機關(guān)的地位、職責、權(quán)限和工作程序做出嚴格規(guī)定，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力，參照國外通行的監(jiān)察專員、申訴專員等制度，將現(xiàn)有的政府信訪機構(gòu)與監(jiān)察機構(gòu)合并，成立獨立的監(jiān)察信訪局，同時對行政機關(guān)改進工作方式加以明確限定，從而推進信訪所涉及事項的徹底處理，使信訪具有相應(yīng)的權(quán)威，在此基礎(chǔ)上加強組織協(xié)調(diào)，定期排查調(diào)處矛盾糾紛，發(fā)揮信訪部門的協(xié)調(diào)督促檢查功能，分流泄洪，真正形成黨政統(tǒng)一領(lǐng)導、信訪部門督促協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、齊抓共管的“大信訪”格局。再如，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領(lǐng)域，讓他們承擔起可以不需要政府過多介入的社會領(lǐng)域中的社會責任，發(fā)展社會力量參與調(diào)處信訪問題的各種形式和載體，綜合運用咨詢教育、協(xié)商、調(diào)解等方法及時處理信訪問題等等。⑦
