摘 要：地方政府融資平臺貸款能夠極大促進地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在經(jīng)濟下行期具有一定拉動作用。但過度舉債也會給地方經(jīng)濟和金融體系帶來較大風(fēng)險隱患。持續(xù)關(guān)注存在的潛在風(fēng)險和監(jiān)管政策變化是商業(yè)銀行未來保障自身持續(xù)健康發(fā)展的重要部分。
關(guān)鍵詞：
針對近三年國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢復(fù)雜多變的情況，結(jié)合目前國內(nèi)經(jīng)濟增長趨勢漸緩，多種“穩(wěn)增長”策略陸續(xù)出臺的現(xiàn)狀，筆者研究分析了地方政府融資平臺貸款的發(fā)生發(fā)展、操作特點以及監(jiān)管變化，以利于同業(yè)人員全面認(rèn)識此類貸款的風(fēng)險表現(xiàn)形式。
一、地方政府融資平臺的興起
地方政府融資平臺是特定歷史階段形成的中國經(jīng)濟模式下的特殊產(chǎn)物。上世紀(jì)90年代中期，為了突破資金瓶頸和法律障礙，一些地方政府開始探索性地設(shè)立了一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，利用這些單位法人承接銀行貸款或信托資金，解決了財政投資流動性障礙（財政預(yù)算計劃與實際使用時期的不匹配）與投資需求的矛盾。此后擁有獨立財政權(quán)利的各級政府大多建立了這一類的投融資單位，作為項目業(yè)主在政府的支持下完成項目融資、建設(shè)乃至經(jīng)營的全部工作，這就是地方政府融資平臺的雛形。
為有效化解金融危機對中國經(jīng)濟的沖擊，保持國內(nèi)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，2009年初，中國人民銀行與中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》。該意見提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵，把地方政府融資平臺推上了“事業(yè)發(fā)展的巔峰”。在“指導(dǎo)意見”的推動下，地方政府融資平臺的債務(wù)“突飛猛進”。媒體公開披露的數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)銀行截至2010年6月末的地方融資平臺貸款達7.66萬億。
二、融資平臺公司貸款的普遍特點
地方政府財政擔(dān)保是平臺公司最后的信用底線。融資平臺借助政府與銀行的微妙關(guān)系（銀行對財政存款過度依賴），利用地方政府的財政擔(dān)保方式，可以輕易地從商業(yè)銀行拿到大量的貸款，投資領(lǐng)域以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，涉及城市水電氣熱以及通訊網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)，包括城市交通、環(huán)境治理、土地整理及儲備、園區(qū)開發(fā)等。融資平臺貸款具有以下特點：
（一）多頭舉債。由于平臺公司所涉及的項目一般資金需求量較大，項目建設(shè)期較長，從銀行內(nèi)控風(fēng)險體系設(shè)置上不可能也不允許單一銀行承擔(dān)過于集中的單一項目貸款，因此，平臺公司采取化整為零的方式，利用多種融資渠道，與多家銀行發(fā)生借貸關(guān)系，實現(xiàn)項目開發(fā)的資金需求。
（二）借貸過程操作不透明。銀行在對平臺公司申請貸款的審核過程中，由于地方政府背景的不完全公開性使銀行無法真正了解公司的資產(chǎn)情況，政府權(quán)利的強勢也導(dǎo)致平臺公司在運營中缺乏自主性，同時銀行所依賴的地方財政收入情況也因其隱秘性特征使得合作銀行無法獲取其真實情況。
?。ㄈ┤谫Y成本缺乏有效的控制。由于平臺公司的經(jīng)營方式不是完全純粹的企業(yè)運營，實際運營中公司自營的想法和政府的要求需同時兼顧，投資管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，常常出現(xiàn)以“先做了再說”的盲目性投資，導(dǎo)致部分資金成本較高，資金使用效率較低。
（四）銀企雙方風(fēng)險意識較差。一方面作為具有強勢地位的地方政府類客戶一直是銀行熱捧的對象，另一方面地方政府也希望有更寬裕的資金實現(xiàn)政府工作的業(yè)績，“不謀而合”的共同目標(biāo)使雙方均存在能貸多少貸多少的合作標(biāo)的。雖然商業(yè)銀行已經(jīng)在體制上實現(xiàn)了完全的獨立經(jīng)營模式，但是地方政府的干預(yù)與強勢仍然需要商業(yè)銀行“看臉色行事”，風(fēng)險控制在利益的驅(qū)動下只能作為保障的形式出現(xiàn)銀企的借貸關(guān)系中，地方政府保障的粉飾作用成為了主要功能。
綜上所述，從功能上來看，地方政府融資平臺的存在不僅解決了地方政府因不能直接負(fù)債而缺乏建設(shè)和發(fā)展資金的問題，同時完成了資金與基礎(chǔ)設(shè)施項目的成功對接，也使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目運作更加專業(yè)。為了獲得更多的建設(shè)資金，平臺公司較多地運用了金融杠桿，充分提高了資本的使用效率，這也不失為一種金融創(chuàng)新。正是這種創(chuàng)新加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，推進了地方經(jīng)濟的發(fā)展速度，為中國經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻。但是，從另外一個角度看，由于與生俱來的體制缺陷，也使得地方融資平臺的過度舉債給地方經(jīng)濟甚至全國經(jīng)濟帶來了巨大隱患。
三、監(jiān)管部門對地方政府融資平臺貸款的監(jiān)管變化
基于防控金融風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁為財政風(fēng)險的發(fā)生，避免美國金融危機在中國的再現(xiàn)，2009年11月，財政部首次下發(fā)《關(guān)于堅決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》，第一次國家部門對地方政府融資行為發(fā)出的警示。
2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，溫家寶總理在講話中提到，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”。這也是中央政府首次將金融風(fēng)險防范提高到財政風(fēng)險防范。
2010年1月26日銀監(jiān)會主席劉明康在2010年度第一次經(jīng)濟金融形勢通報會上要求，“全面評估和有效防范地方政府融資平臺風(fēng)險，加強貸款跟蹤檢查”。金融監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)的貸款管理提出了明確的要求。
此后，政府和監(jiān)管部門陸續(xù)發(fā)文對政府融資平臺貸款的管理給予了具體的指導(dǎo)意見。2011年從年初開始?xì)v時半年之久，全國各家金融機構(gòu)開始了“一戶一策”的平臺貸款的清理工作，對平臺貸款企業(yè)進行了重新認(rèn)定，制定了對不同企業(yè)實施不同貸后管理的管理策略。
2012年6月《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕12號）提出了對融資平臺貸款實施分類管理的指導(dǎo)意見，如“支持類平臺客戶指符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策及風(fēng)險偏好，可以新增貸款的融資平臺”，這也為金融機構(gòu)增加新的投放創(chuàng)造了機會。
正是基于保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，防止經(jīng)濟增速過快回落的政策基調(diào)，2012年項目審批逐月加速的趨勢明顯。根據(jù)上半年國有控股的四大銀行年報披露數(shù)據(jù)顯示，地方政府融資平臺貸款達2.6萬億元，比上年末增加0.5萬億元。在新一輪投資沖動下，政府融資平臺貸款的規(guī)?？刂评щy重重。
綜上所述，地方政府融資平臺貸款經(jīng)歷了鼓勵、嚴(yán)管、控制和有條件進入的變化，持續(xù)關(guān)注其變化和存在的潛在風(fēng)險已經(jīng)成為監(jiān)管部門的監(jiān)管重點，特別是到期還款的風(fēng)險和可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險。對融資平臺貸款的風(fēng)險排查既是監(jiān)管部門關(guān)注的重點，也必然是商業(yè)銀行未來保障自身持續(xù)健康發(fā)展的重要部分。
