財政支出 績效評價 國際金融貸款 農(nóng)業(yè)項目
一、 財政部開展財政支出項目績效評價的有關(guān)實踐
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回顧我國公共支出績效評估理論和實踐發(fā)展的歷史，伴隨著財政管理體制改革的不斷深入，財政支出績效管理經(jīng)歷了一系列的探索，并逐步建立和完善了效績評估制度。特別是在國外先進管理經(jīng)驗傳入后，我國便開始借鑒世界銀行的做法，著手開展國家重點投資項目的評估工作。投資項目后評估的主要目的是全面總結(jié)投資項目的決策、實施和運營情況，分析項目的技術(shù)、經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的影響，為投資決策和項目管理提供經(jīng)驗教訓(xùn)，改進并完善建成項目，提高其可持續(xù)性。項目后評估的主要內(nèi)容有項目目標、項目實施過程、項目效益、項目影響、項目持續(xù)性五類評估。
2000年以后，財政部開展了財政支出績效評估的試點，財政部統(tǒng)計評估司開始著手財政支出績效評估的研究。2001年，湖北省財政廳根據(jù)財政部的安排，率先在該省恩施土家族苗族自治州選擇了5個行政事業(yè)單位，進行了評估試點。2002年，湖北省又在全省范圍內(nèi)進行了擴大試點，湖南、河北、福建等地也進行了小規(guī)模試點。通過試點，摸索了一些經(jīng)驗，取得了初步成效。
從2005年開始，財政支出項目績效評價步入正軌。由于我國投資體制改革相對滯后，政府投資權(quán)利與責(zé)任不對稱，容易造成一定的職能錯位，從而導(dǎo)致財政支出的越位，財政部于2009年6月頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，以加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，提高財政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)目標，完善績效評價基本框架。財政支出績效評價是財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學(xué)、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出產(chǎn)出和效果進行客觀、公正的評價。根據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效評價要遵循科學(xué)規(guī)范原則、公正公開原則、分級分類原則和績效相關(guān)原則?？冃гu價的對象包括部門（單位）預(yù)算管理的財政性資金和上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付資金。
《財政支出績效評價管理暫行辦法》以現(xiàn)有中央和部分地方考評辦法為基礎(chǔ)，結(jié)合近年績效評價試點情況，在評價框架體系上作了進一步完善，與原有中央和地方績效考評辦法相比，增加了“績效目標”、“績效報告和績效評價報告”兩個部分，內(nèi)容上以績效目標的設(shè)立為邏輯起點，各部分之間在工作程序和概念關(guān)聯(lián)方面的邏輯性較強，引入更為合理，體系更為完整。此外，《財政支出績效評價管理暫行辦法》還明確績效評價的主題是開展績效評價的前提和基礎(chǔ)，也是落實績效評價責(zé)任的基本要求；突出了績效目標的重要性和操作性，確認了績效目標是績效評價的核心和依據(jù)，設(shè)立績效目標是績效評價工作的基礎(chǔ)和起點；強調(diào)部門預(yù)算支出績效評價以項目支出為重點，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，以享受資金數(shù)額較多的地區(qū)或?qū)ι鐣?jīng)濟發(fā)展有重大影響的支出為評價重點。此外，《財政支出績效評價管理暫行辦法》指出績效評價指標由財政部門和部門（單位）分別或共同制定，明確了績效評價的主要方法，規(guī)范了績效評價的工作程序和報告內(nèi)容。
2011年4月，財政部在2009年的《財政支出績效評價管理暫行辦法》上又頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），包括總則、績效評價的對象和內(nèi)容、績效目標、績效評價指標、評價標準和方法、績效評價的組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結(jié)果及其應(yīng)用、附則8章37條，標志著我國財政支出項目績效評價步入了與改革步伐相一致，更合理、更科學(xué)的新階段。
（二）財政部關(guān)于財政支農(nóng)資金績效管理的意見和制度
十六大以來，中央把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，并制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針策略，中央連續(xù)九年發(fā)布指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的“一號文件”，出臺了一系列重大支農(nóng)惠農(nóng)政策。伴隨著強農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷出臺，財政支農(nóng)投人的力度也不斷加大，給財政支農(nóng)資金管理提出了新的任務(wù)和新的要求。從總體上看，各級財政部門和主管部門通過加強制度建設(shè)、規(guī)范預(yù)算管理、探索支農(nóng)資金整合試點、加強監(jiān)督檢查等，在強化支農(nóng)資金管理方面做了一些工作，取得了一定效果，也探索了一些新思路、新舉措。但是，對支農(nóng)資金管理不規(guī)范的問題仍然存在，違規(guī)違紀的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分支農(nóng)資金使用效益不高的問題仍然比較突出，部門預(yù)算中也不同程度地存在項目交叉安排、分散使用的現(xiàn)象。
在上述背景下，2007年財政部農(nóng)業(yè)司開展了財政支農(nóng)資金管理年活動，并對部分專項資金使用管理情況進行了重點抽查。2008年2月，財政部就加強支農(nóng)資金管理問題下發(fā)《財政部關(guān)于進一步加強財政支農(nóng)資金管理的意見》，以切實加強財政支農(nóng)資金的管理。
《財政部關(guān)于進一步加強財政支農(nóng)資金管理的意見》明確了進一步強化和規(guī)范支農(nóng)資金管理十個方面的任務(wù)和要求。一是進一步提高認識，增強責(zé)任感和緊迫感，牢固樹立“抓資金管理就是抓資金投人、抓資金管理就是抓使用效益、抓資金管理就是抓資金安全”的理財觀念，把強化支農(nóng)資金監(jiān)管與擴大支農(nóng)資金投人放在同等重要的位置。二是不斷優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，進一步突出支農(nóng)投人重點，增強各項政策措施的針對性和有效性。三是規(guī)范項目申報程序、積極創(chuàng)新項目立項機制、統(tǒng)籌研究建立支農(nóng)工程項目建設(shè)與管護機制。四是加強對財政支農(nóng)資金的分配使用管理，確保資金安全高效運行。完善分配辦法、規(guī)范支出行為、加快支出進度。五是繼續(xù)抓好財政支農(nóng)資金整合試點工作，進一步擴大支農(nóng)資金整合的范圍、完善支農(nóng)資金整合引導(dǎo)和激勵機制、推行項目審批權(quán)限下放改革。六是進一步規(guī)范部門預(yù)算支出管理，嚴格編制部門預(yù)算、嚴格控制設(shè)立專項，強化預(yù)算約束力、合理解決支出進度慢和結(jié)余資金較多等問題。七是加強制度建設(shè)和深化預(yù)算管理制度改革，加強績效考評，創(chuàng)新財政支農(nóng)資金規(guī)范監(jiān)管機制，將支農(nóng)資金管理納人法制化軌道。八是充分發(fā)揮基層財政部門的監(jiān)管作用，讓基層財政更多地參與支農(nóng)項目調(diào)研、評估、實施及監(jiān)督檢查等工作，支持建立中央財政與基層財政信息對接和信息溝通機制。九是建立獎懲制度，進一步嚴格監(jiān)管獎懲措施和責(zé)任追究制度。十是明確責(zé)任，加強配合，積極研究中央和地方支農(nóng)投人責(zé)任，充分發(fā)揮審計部門、社會中介機構(gòu)以及新聞媒體監(jiān)督作用。
