2007年浙江省蒼南縣政府的229號文件《蒼南縣征用為國有土地上房屋拆遷管理暫行辦法》施行以來，共辦理拆遷許可證39本，拆遷房屋1079間，拆除房屋面積92014平方米，在溫州地區(qū)除溫州市市區(qū)外，蒼南縣的拆遷量和依法度是最高的。但經(jīng)過近幾年的運作，拆遷工作的難度顯現(xiàn)，拆遷工作越來越難，特別是2010年修訂國有土地上房屋征收補償條例以來，蒼南縣依法辦證依法拆遷的拆遷項目基本沒有。2011年1月21日《國有土地上房屋征收補償條例》頒布后，凸顯了不少的問題和矛盾，筆者在此對蒼南的房屋拆遷問題進(jìn)行初探，以起到拋磚引玉的作用。
一、拆遷現(xiàn)狀
1.機構(gòu)現(xiàn)狀。職能部門為蒼南縣房產(chǎn)管理局，縣成立的城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦公室為房產(chǎn)管理局下屬的一個事業(yè)單位，人員編制6個，但實際在崗只有4人，在人事、財務(wù)等方面沒有自主權(quán)。主要職能是政策把關(guān)、辦理拆遷許可證、發(fā)布公告、受理拆遷裁決等工作。在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、指揮部一般都設(shè)有拆遷科或拆遷辦具體從事拆遷工作，只是業(yè)務(wù)上受縣拆遷辦指導(dǎo)。
2.政策現(xiàn)狀。2007年9月，根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》，制定了《蒼南縣征用為國有土地上房屋拆遷管理暫行辦法》，對集體土地上的房屋，只有土地被征為國有后，才能依照暫行辦法進(jìn)行拆遷。補償安置政策主要有：（1）城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)原則上實行套間安置；（2）1992年10月31日之前建造的房屋，沒有產(chǎn)權(quán)證的視為合法；（3）套房安置的面積有三個標(biāo)準(zhǔn)供被拆遷人選擇：①原拆遷房屋建筑面積安置；②原拆遷房屋占地面積1:4安置，不超過180平方米；③家庭人口人均30平方米，不超過180平方米。（4）在價格結(jié)算上，原被拆遷的房屋，按照基準(zhǔn)地價結(jié)合重置價進(jìn)行評估，安置房的結(jié)算也有三個標(biāo)準(zhǔn)：①原面積相等部分按多層成本價；②原建筑面積相等之外，可安置面積之內(nèi)，按照政府指導(dǎo)價；③可安置面積之外，180平方米之內(nèi)的，按市場評估價。
3.執(zhí)行現(xiàn)狀。執(zhí)行相當(dāng)不平衡，所謂“協(xié)議拆遷”普遍存在，特別是那些不符合國有土地上房屋拆遷規(guī)定的集體土地上的房屋拆遷，各有各的“招”。靈溪鎮(zhèn)：安置形式主要是地基形式，拆除一間安置一間，原建筑物按重置價評估，地基不結(jié)算差價；地基上的建設(shè)層數(shù)按規(guī)劃；龍港鎮(zhèn)：安置形式目前也是地基，但其在安置時，對屋前房后的雜地達(dá)到120平方米的也安置地基一間，地上的建筑物按照重置價，地基上的建設(shè)層數(shù)按規(guī)劃。目前該鎮(zhèn)還在醞釀推行拆除一間房屋，給予免費提供150平方米的高層建筑，其中，住宅120平方米，一層店面30平方米；縣城新區(qū)建設(shè)指揮部：《暫行辦法》出臺，唯一一個推行套房安置的執(zhí)行單位，但受其他單位地基安置的影響，對照《暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，在政策上已經(jīng)有所突破：（1）原建筑面積不到100平方米的，均拉到100平方米；（2）可安置面積不到180平方米的，都拉到180平方米，并實行兩套安置。目前該單位正醞釀推行高層安置，在結(jié)算上，實行多層成本價的2倍進(jìn)行結(jié)算，從實質(zhì)上說，也是讓利于民，政策突破的一種；工業(yè)園區(qū)指揮部：該單位目前的拆遷安置政策同靈溪鎮(zhèn)基本相同；鐵路建設(shè)指揮部：該單位目前安置的形式是地基安置，靈溪鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)相同，但該單位在參照的年限上，突破了《暫行辦法》規(guī)定的1992年10月31日的底線，而是突破到到1998年12月31日。
二、存在的問題
1.管理機構(gòu)力量單薄，難以應(yīng)對復(fù)雜局面。房屋拆遷是一項復(fù)雜、難度極大的工作，有人將此項工作同當(dāng)時的計生工作相比，認(rèn)為有過之而不及。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，蒼南縣的建設(shè)任務(wù)越來越重，但拆遷工作越來越難，成為城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。筆者前面所述的機構(gòu)現(xiàn)狀，是不可能應(yīng)付這么復(fù)雜的工作局面的。首先，國務(wù)院新頒布的《國有土地上房屋征收補償條例》規(guī)定了縣人民政府作為征收主體，但縣人民政府沒有成立專門機構(gòu)，僅將原拆遷辦的名稱改一下，原來的一切照舊。這樣，一個部門單位的下屬單位，不可能直接同縣政府溝通，俗話說：高度決定力度。沒有力度的管理，只能是擺擺架子。其次，新頒布的條例僅就國有土地上房屋征收作了規(guī)定，也就是說集體的土地不適用，土地管理部門也就一直沒有管理集體土地拆遷這方面的工作。這樣像蒼南縣發(fā)展中的城鎮(zhèn)，拆遷管理工作就會出現(xiàn)空隙。再次，新條例實施后，拆遷的主體主要是政府，從調(diào)查摸底到安置完成，僅靠拆遷辦幾個人顯然力量不足。
2.政策執(zhí)行不平衡，相互攀比現(xiàn)象嚴(yán)重。由于各大區(qū)域在執(zhí)行上大打折扣，沒有嚴(yán)格執(zhí)行縣政策的相關(guān)規(guī)定，有的時候一個項目一個政策，致使同村甚至鄰近的兩幢的房子的補償標(biāo)準(zhǔn)不一樣。比如說在靈溪鎮(zhèn)轄區(qū)，共有四個執(zhí)行單位，從上面的執(zhí)行現(xiàn)狀就可以看出，存在一定的差距。首先，就目前的安置情況而言，地基安置的受益程度大大高于套房安置的政策，所以套房安置總是受到抵制；其次，由于處于城郊結(jié)合部，農(nóng)民的法律意識又不是很強，為此違章建筑較普遍，時間界定上和認(rèn)定上存在一定難度；再次，有些工程業(yè)主，為了抓時間，抓進(jìn)度，私下塞“紅包”給被拆遷人，再度加劇補償?shù)牟黄胶?。為此?dǎo)致了項目與項目之間、村與村之間補償?shù)呐时痊F(xiàn)象，使一些公建項目無法推進(jìn)。
3.現(xiàn)房安置較少，安置時間過長。在現(xiàn)行的安置政策中，除縣城新區(qū)實行套房安置有少量的安置房源外，其他的都是地基安置，而地基安置牽涉到指標(biāo)、轉(zhuǎn)用、審批等一系列的問題，還有可能存在第二次拆遷問題，為此，從拆遷到安置往往都要很長時間，幾年有的甚至十幾年，如靈溪鎮(zhèn)工業(yè)示范園區(qū)1999年拆遷的房屋，到現(xiàn)在還存在沒有安置完畢的，五六年沒有得到安置的可以說比比皆是。這樣，政府在群眾面前就失去了信任，在拆遷時，老百姓第一個問題就是我什么時間能拿到房子，或者說什么時間能建房子。在看不到任何安置房影子時，你要拆遷被拆遷人現(xiàn)有的房子，難度是可想而知的。
三、建議和對策
1.強化職能，配強人員。應(yīng)該按照國務(wù)院頒布的新條例的要求，參照溫州市鹿城、甌海、龍灣三個區(qū)的做法，單獨組建房屋征收部門。吸收寧波市鎮(zhèn)海區(qū)的做法，將所有房屋的征收工作全部納入征收部門的工作范圍，在征收部門里面設(shè)立“農(nóng)拆”和“城拆”的職能科室，在房管部門、國土部門、法制部門抽調(diào)骨干，配齊配強人員。有的同志認(rèn)為，集體土地的征收是國土資源部門職能，國有土地上的房屋征收是房管部門的職能，因此應(yīng)將這兩項工作放在兩個部門。筆者認(rèn)為，這是不妥當(dāng)?shù)?，因為房屋征收工作是一項繁瑣、艱巨的工作，如果處理不好不但影響工作的進(jìn)程，而且會損害政府的形象。在蒼南，“插花式”的房屋很多，在一個項目中，介入兩個工作部門，發(fā)布兩個決定，出現(xiàn)兩個政策，不但不能推進(jìn)工作的進(jìn)程，反而造成相互之間的扯皮、推諉的現(xiàn)象。只有將房屋征收的工作納入到一個部門，并同相關(guān)部門相互配合，相互協(xié)調(diào)，才能做好房屋征收的工作。
2.統(tǒng)一政策，修訂暫行辦法。在政策執(zhí)行上，在不違背上位法的情況下，一定要統(tǒng)一，而不是各鎮(zhèn)不同、各項目不同。對補償安置方式不同的，應(yīng)該采取相應(yīng)的措施，加以平衡，比如地基安置的受益多一點，那么在地基安置上，應(yīng)該限定容積率，增加稅費的繳納，對套房安置卻采取增加購買面積，減免稅費等措施。同時，應(yīng)該對蒼南縣現(xiàn)有的暫行辦法進(jìn)行修訂，并且要充分考慮蒼南的實際，結(jié)合集體土地和國有土地上房屋的征收，統(tǒng)一納入修訂。盡管集體土地上的房屋同國有土地上的房屋土地的使用性質(zhì)不同，但均是房屋的征收，更何況在蒼南縣，集體中有國有，國有中有集體的“插花式”房屋很多，如果不制定統(tǒng)一的條例，實行無縫對接，在實際操作中很容易出現(xiàn)問題，有可能在同一幢房子中出現(xiàn)不同的補償標(biāo)準(zhǔn)。有的同志認(rèn)為，國有土地上房屋征收的法律依據(jù)是《國有土地上房屋征收補償條例》，而集體土地上的房屋征收的法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》，兩者不相同，不能包容兩部法律的內(nèi)容，更不能制定同一條例，統(tǒng)一政策。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識是對法律的一種誤解，首先，現(xiàn)在要制定的是政策性規(guī)范文件，并不是法律，政策性文件具有靈活性，政策的法律依據(jù)可以是多方面的；其次，縣沒有立法權(quán)，所制定的最多是規(guī)范性文件，在上位法沒有規(guī)定的前提下，細(xì)化和提出實施意見是可行的；再次，在制定統(tǒng)一條例時，依據(jù)的就是兩個上位法，在沒有違反上位法的前提下，制定統(tǒng)一的政策，既切合實際，又是符合法律規(guī)定的。
3.建設(shè)安置房，提高辦事效率。在征收時，首先就要考慮安置，要按照年度發(fā)展計劃、征收規(guī)模，有計劃地建設(shè)安置房，使被征收人看得見，摸得著；同時安置房的建設(shè)，縣政府要統(tǒng)一指定一個建設(shè)單位，并且實行全縣統(tǒng)一調(diào)配。對目前還不能實行套房安置的，在地基審批上，縮短審批時間，提高辦事效率，取信于民。
4.考慮發(fā)展效應(yīng)，讓利于民。在所要征收房屋的房屋區(qū)域，往往都是有發(fā)展空間的區(qū)域，就是說這些地方將要被開發(fā)，不管是土地的價格還是房屋的價格都有漲價的空間，但在征收時這種漲勢并不明顯或者說正處于萌芽的狀態(tài)，但不管是征收人還是被征收人對這種趨勢都是十分清楚的。在實際工作中，由于以前尚未開發(fā)，或者是集體土地，沒有交易的情況，即使有交易也是因為未被開發(fā)，而價格較低。在這種情況下如果也用原有的價格進(jìn)行征收，肯定不能使被征收人接受，加大征收的難度，為此要充分考慮被征收區(qū)域的發(fā)展空間，考慮發(fā)展的效應(yīng)，把握好尺度，平衡各方的利益，讓利于民。
5.嚴(yán)格程序，獎懲分明。各個執(zhí)行單位，都要嚴(yán)格執(zhí)行房屋征收的程序規(guī)定，統(tǒng)一備案、統(tǒng)一征收，嚴(yán)禁所謂的“協(xié)議拆遷”。即使協(xié)議拆遷也應(yīng)該在房屋征收部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)、在房屋征收部門準(zhǔn)許以后才能執(zhí)行。對每一個項目都要在法律程序的框架內(nèi)進(jìn)行，這樣，才不會導(dǎo)致房屋征收半途而廢。對那些按時簽訂協(xié)議、按時搬遷的被征收人予以獎勵；對那些漫天要價，借此故意刁難的，堅決運用法律手段采取措施，只有這樣才能保證建設(shè)項目順利進(jìn)行。
