財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為一種制度安排其目的是調(diào)整中央政府和地方政府縱向不平衡及各級(jí)地方政府間橫向差異，還包括促進(jìn)財(cái)政均等化。就當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況來(lái)看，一定程度上發(fā)揮了轉(zhuǎn)移支付自身的功能，促進(jìn)了各地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是，現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題也不容忽視，而且，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約了財(cái)政職能的發(fā)揮。2010年，我國(guó)的財(cái)政收入已達(dá)8.3萬(wàn)億人民幣，可以說(shuō)國(guó)庫(kù)資金是比較富裕的，那么如何科學(xué)合理地應(yīng)用好人民的財(cái)富是每個(gè)財(cái)政學(xué)者應(yīng)該認(rèn)真研究的重大課題。溫總理多次強(qiáng)調(diào)，讓人民群眾共享改革開(kāi)放的成果，那么財(cái)政作為分配手段負(fù)有義不容辭的責(zé)任。
客觀地講，我國(guó)完整意義上的轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制基礎(chǔ)上建立的，其內(nèi)容包括一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
筆者就當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題做一剖析，在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的理論框架。
一、政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)界定不清，事權(quán)與財(cái)力不相匹配
合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)配套與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)力是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度順利運(yùn)行的基礎(chǔ)。所謂事權(quán)是指政府所應(yīng)承擔(dān)的所管轄范圍內(nèi)事務(wù)的權(quán)利。財(cái)權(quán)是指政府所擁有的財(cái)產(chǎn)支配和控制的權(quán)利。財(cái)力是指政府在財(cái)權(quán)范圍內(nèi)可支配資金的能力。1994年分稅制財(cái)政體制改革，對(duì)中央和各省之間的財(cái)權(quán)劃分相對(duì)來(lái)說(shuō)比較明確，但對(duì)事權(quán)及省以下的財(cái)權(quán)事權(quán)沒(méi)有清楚的界定。這就導(dǎo)致在實(shí)際具體的事務(wù)中，中央和地方、地方各級(jí)政府之間經(jīng)常存在事權(quán)不清，發(fā)生缺位越位現(xiàn)象。就基礎(chǔ)教育來(lái)說(shuō)，本應(yīng)由中央政府來(lái)負(fù)責(zé)，但現(xiàn)實(shí)卻是由各地方政府承擔(dān)了支出，而且，中央也沒(méi)有配套的財(cái)力予以支持，這無(wú)疑給財(cái)力本就十分有限的地方政府雪上加霜。對(duì)于高等教育而言，中央政府卻過(guò)多地承擔(dān)了責(zé)任。
二、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，測(cè)算不科學(xué)
結(jié)構(gòu)方面的問(wèn)題，一是轉(zhuǎn)移支付仍以稅收返還為主要，而用于均等化財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付尤其是其中的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模很小。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)高。中央財(cái)政2005年對(duì)5省(區(qū))的轉(zhuǎn)移支付總額為2094.21億元(其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付824.49億元)，是1994年的5.8倍，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付高達(dá)39.37%。①
稅收返還的計(jì)算公式?jīng)]有發(fā)生變動(dòng)，還是依照1994年分稅制改革所確定的“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的原則，并在此基礎(chǔ)上采取“基數(shù)法”計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額。這種測(cè)算辦法不僅不能解決地區(qū)財(cái)力分配不均的歷史欠賬問(wèn)題，而且一定程度上助長(zhǎng)了這種差距，照顧了地方既得利益者。
轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的失調(diào)、測(cè)算的不科學(xué)嚴(yán)重扭曲了財(cái)政分配手段所欲達(dá)到的劫富濟(jì)貧、抽肥補(bǔ)瘦的初衷，違背了財(cái)政分配職能的公平原則。
三、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題
首先，其存在的問(wèn)題可概括為多、散、亂三個(gè)方面。
多指的是其種類繁多，規(guī)模過(guò)大?！?006年中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告》顯示，目前部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投向較為分散，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政補(bǔ)助5省(區(qū))的190項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，有53項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問(wèn)題，涉及資金56.66億元；按項(xiàng)目分配的有92項(xiàng)，涉及資金299.22億元，具體分配到30818個(gè)項(xiàng)目單位。其中10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目9415個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目?jī)H3.4萬(wàn)元。②
散指的是資金分散，政出多門。目前我國(guó)財(cái)政、民政、教育、衛(wèi)生、文化等多部門均享有專項(xiàng)資金的撥付權(quán)，沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政出多門沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這種做法猶如盲人瞎馬，政策的制定缺乏科學(xué)性，給實(shí)踐帶來(lái)盲區(qū)。好多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還要求地方有配套的財(cái)政資金，無(wú)形中使得轉(zhuǎn)移支付錯(cuò)位。
亂指的是其管理混亂，實(shí)際操作不透明。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是多頭管理，審批和分配過(guò)程的不透明，導(dǎo)致管理監(jiān)督難以到位，資金下?lián)芎笥秩狈τ行У馗櫛O(jiān)督，致使相當(dāng)大比例的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金下?lián)芎缶瓦M(jìn)入失控狀態(tài)。
其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還存在越位的問(wèn)題。實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，有相當(dāng)一部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金投入到了本該由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)的事項(xiàng)，最終導(dǎo)致財(cái)政資金過(guò)多承擔(dān)了市場(chǎng)的責(zé)任。2010年為防止金融危機(jī)造成經(jīng)濟(jì)下滑，政府出臺(tái)了一系列刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的措施，短期內(nèi)雖然給經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)注入了動(dòng)力，但其中有相當(dāng)一部分財(cái)政資金投入到了競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。
四、轉(zhuǎn)移支付的法律體系不完善
毫不夸張地說(shuō)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律體系嚴(yán)重滯后。目前，我國(guó)尚沒(méi)有涉及政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法律，根本上影響了轉(zhuǎn)移支付的可操作性和權(quán)威性。在《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》中，有關(guān)財(cái)政體制改革中提到“盡快制定轉(zhuǎn)移支付管理?xiàng)l例”，這說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付方面的法律建設(shè)尚未破冰。③其次，相關(guān)法律建設(shè)比較滯后。再次，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，致使實(shí)際中很多違規(guī)操作沒(méi)有得到應(yīng)有的懲罰，使轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性受到影響。
五、構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架
1.科學(xué)定位財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能。轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政政策的一種手段，歸屬于分配范疇。這就要求其分配應(yīng)遵循公平原則，應(yīng)該起到劫富濟(jì)貧的功效。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該回歸理性，在財(cái)政職能范圍內(nèi)充分發(fā)揮其作用，否則，超出了此范圍將會(huì)出現(xiàn)越位現(xiàn)象，在此范圍內(nèi)不作為，將會(huì)出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。
2.規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性。增加一般性轉(zhuǎn)移支付，尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付。因?yàn)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無(wú)指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是重點(diǎn)解決各級(jí)政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對(duì)稱問(wèn)題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。④一般性轉(zhuǎn)移支付的增加，才能使轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮自身的功能。
科學(xué)測(cè)算轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量，逐步過(guò)渡用“因素法”來(lái)測(cè)算。當(dāng)然，改用因素法來(lái)測(cè)算不是朝夕之事，要結(jié)合我國(guó)具體的實(shí)際情況，逐步加以完善。盡管計(jì)算一般轉(zhuǎn)移支付分配公式也包括財(cái)政收入和支出兩方面的估算，但在計(jì)算支出時(shí)，主要的依據(jù)是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)。足見(jiàn)，現(xiàn)行的分配公式中，吃飯財(cái)政的意味依然濃厚。可以借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)，逐漸嘗試從合理的財(cái)政收入估算、本源性的財(cái)政支出估算的角度出發(fā)完善公式化的因素法。
3.歸并、清理、壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。首先，將中央現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類等四種類別，并分別處理。對(duì)到期項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目以及按照新形勢(shì)不需要設(shè)立的項(xiàng)目，予以取消；對(duì)使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的項(xiàng)目予以整合；對(duì)每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項(xiàng)目，調(diào)整列入財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付；對(duì)符合新形勢(shì)需要的項(xiàng)目繼續(xù)予以保留。
其次，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的透明度。每一項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據(jù)、有操作規(guī)程，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、透明、效率的原則。
再次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)根據(jù)具體事權(quán)的范圍來(lái)科學(xué)確定是否應(yīng)有地方配套資金，取消一刀切的模式―所有專項(xiàng)資金都有地方配套資金。對(duì)屬于中央事權(quán)的項(xiàng)目，由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；對(duì)屬于中央與地方共同事權(quán)的項(xiàng)目，分別研究確定配套政策，區(qū)別不同地區(qū)具體情況制定不同的配套政策；對(duì)屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目，為了鼓勵(lì)地方推進(jìn)工作，可采取按地方實(shí)績(jī)予以獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)補(bǔ)助的辦法。⑤
4.完善轉(zhuǎn)移支付的法律體系。通過(guò)立法科學(xué)劃分中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，使各級(jí)政府在行事權(quán)時(shí)有一個(gè)明確的事情界限，然后根據(jù)事權(quán)的范圍對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付做出明確規(guī)定，使其權(quán)威性和操作性得到法律的保證。目前，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的法律體系比較薄弱，相關(guān)方面的法律亦不完善。應(yīng)加快制定和完善《轉(zhuǎn)移支付法》、《預(yù)算法》，使轉(zhuǎn)移支付有法可依，有法可遵。
5.建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系?？茖W(xué)公正的轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)體系對(duì)于轉(zhuǎn)移支付政策的落實(shí)至關(guān)重要。一項(xiàng)制度的完整與科學(xué)，不僅要有事前的決策，事中的監(jiān)督，也要有事后的評(píng)價(jià)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都相互聯(lián)系。筆者認(rèn)為人大、審計(jì)、財(cái)政部門與撥款委員會(huì)應(yīng)當(dāng)相互配合、合理分工，對(duì)專項(xiàng)資金的使用效益進(jìn)行考核，予以監(jiān)督，確保資金使用到位。
