財政投資評審是財政職能的重要組成部分，是財政投資項目監(jiān)督和管理的基本手段之一，在促進財政支出管理科學化、精細化，完善財政投資項目資金運用全過程監(jiān)管等方面發(fā)揮了重要作用。而財政支出預算管理包含編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大環(huán)節(jié)，在實際工作中，預算執(zhí)行環(huán)節(jié)通過加強帳戶控管，基本上能實現(xiàn)集中資金、集中核算和集中支付，但在預算編制和預算監(jiān)督環(huán)節(jié)上，由于涉及到技術性的方法創(chuàng)新和較多的政府行為等，使得此兩環(huán)節(jié)管理相當乏力。
一、當前財政投資項目管理模式存在的主要問題
目前在我國，對財政投資項目的管理主要是通過財政部門和其他經(jīng)濟管理部門之間的職能分工，共同介入、各司其職切塊管理的。其分工是發(fā)展改革部門負責立項、批復概算，財政部門編制預算、監(jiān)督預算執(zhí)行，建設部門制訂基本建設程序和基本建設管理制度、監(jiān)督工程質量，審計部門對建設項目預算執(zhí)行情況和決算進行審計。各部門既分工又有合作，比如，決定一個項目上不上，上多大的規(guī)模，決策權主要在發(fā)展改革部門，財政部門只是在項目確定后，根據(jù)項目概算來下達預算并撥付資金。由于財政部門未能有效參與財政基本建設項目投資的前期評審，以至于發(fā)展改革部門確定的項目是否符合地方發(fā)展要求，決策是否恰當，安排是否合理，投資額是否準確，財政部門往往是事后被動應付，根本無法在預算環(huán)節(jié)對項目的投資決策產(chǎn)生實質性的影響，凸顯出以下一些問題：
（一）項目決策流于形式，可行性調研不夠充分 項目投資決策層對項目前期決策的重要性認識不足，普遍只將其作為項目走過場的一個必不可少的環(huán)節(jié)，疏于審核，流于形式。一些項目業(yè)主在部門和單位利益驅使下，為爭取財政性資金投入，片面夸大項目使用效益。有的項目還是“面子”工程，或是“獻禮工程”，圍繞“長官意志”轉，中央立足宏觀出臺的建設項目政策，地方立馬緊跟，依樣畫葫蘆制訂相應項目的引進或是配套政策，也不管項目是否符合地方發(fā)展的需要。再加上項目資金來源姓“公”，是所謂用國家的錢建設國家的項目，容易產(chǎn)生麻痹思想，一般都是臨時成立或組建“指揮部”、“籌建辦”等機構負責基建，項目法人責任制就難以落實，形成投資主體缺位；而臨時機構又會因為組成人員業(yè)務素質參差不齊，而出現(xiàn)對施工企業(yè)監(jiān)管不力，施工現(xiàn)場簽證不規(guī)范，造成資金浪費的局面。在項目可行性調研上，缺乏嚴格的科學評估、規(guī)范的評審和論證，可行性調研報告形同虛設，以至于項目盲目上馬，損害國家利益。
?。ǘ╉椖拷ㄔO“自建、自監(jiān)、自用”三位一體，缺乏投資控制理念 “資金來源是財政，項目建成自己用，反正不要我掏錢，怎樣舒服怎樣來”，有相當多的建設單位持有這種思想。項目的建設、監(jiān)督都是自己，建成后自己又是直接受益者，于是建設單位往往站在自身利益的角度，滿足自身使用的需要而提高了標準、擴大了規(guī)模，從節(jié)約財政資金和兼顧工作實際著想的比較少，投資控制觀念相當?shù)。瑥亩鴮е马椖抗こ坛霈F(xiàn)概算超估算、預算超概算、結算超預算的三超現(xiàn)象。還有一種項目搭車現(xiàn)象，在原有申報、立項的項目基礎上，邊建設邊增加，名義上是調整，其實是盲目擴大項目規(guī)模，最終項目結算時已是面目全非，有的項目甚至是本末倒置，這些現(xiàn)象不僅僅使單個建設項目失控，而且嚴重干擾了財政預算的編制和執(zhí)行，并影響到后年度的財政預算安排大局，甚至帶來腐敗問題。
?。ㄈ┖鲆曧椖炕窘ㄔO程序，前期設計、規(guī)劃不科學 這種問題帶有一定的普遍性。項目前期沒有深入細致的調查研究，沒有規(guī)范的施工規(guī)劃、設計方案，對項目設計階段重視不夠，以致方案不合理、不科學?；蚴窃O計觀念落后過于保守；或是設計重技術輕經(jīng)濟，沒有“多少面粉做多大餅”的意識；或是為了趕進度、趕工期；或是設計單位順從建設方貪大求洋的意愿等。由于前期設計、規(guī)劃的不科學，形成了錯漏殘缺、“肥梁、胖柱、深基礎”、“高投入低產(chǎn)出”的場面，造成施工時因矛盾重重而現(xiàn)場反復商洽、變更、返工等嚴重后果。這種忽視基建程序的結果拖延了工程工期、浪費了大量的材料、加大了管理成本、增加了工程造價，最終損害了國家資財，真正是得不償失遺害無窮。
?。ㄋ模┕こ填A算失真、造價高估冒算，嚴重背離實際 一些部門和單位受利益驅動，在爭取項目時故意壓低投資估算，形成概預算失真；在爭取資金時故意加大財政投資總量，“戴個高帽”人為虛高；在項目施工時，也有部分施工企業(yè)抱著蒙混過關的僥幸心理，故意抬高工程造價，存有“審漏就賺”、“審出再減”的念頭。而對于財政監(jiān)控卻相對弱化，甚至虛與委蛇，有的項目審核財政部門只能簡單參與或走過場；有的項目干脆就沒有財政部門評審或審核一說；財政部門缺乏強有力的制約機制。凡此種種現(xiàn)象，導致了“項目申報時：戴個高帽；項目審批時：攔腰一刀”，或是“半拉子工程”的局面，造成了大量資金浪費，從而也使工程造價不真實，嚴重背離實際。
（五）項目建設監(jiān)管不到位 一是管理部門的監(jiān)管“錯位”與“越位”。由于財政投資項目是政府行為，在管理和監(jiān)督上往往涉及多個政府部門，容易出現(xiàn)政出多門、監(jiān)督標準不一等問題，再加上各部門缺乏相互配合、相互制衡的機制，存在重復檢查、各自為政，造成監(jiān)督、管理的“錯位”與“越位”；二是工程監(jiān)理的“缺位”與“換位”。由于監(jiān)理市場的不正當競爭，唯利是圖導致監(jiān)理作用弱化。一些監(jiān)理單位為了鉆“空子”，投標時報了一套職稱高、經(jīng)驗足、實力強的人馬，而項目施工時要么以種種理由換人，要么監(jiān)理人員走馬燈式的跑動監(jiān)理多個項目，造成監(jiān)理力量不足，甚至濫竽充數(shù)的現(xiàn)象。
?。┱型稑谁h(huán)節(jié)缺乏財政評審，工程造價控制難以到位 由于項目工程造價管理普遍存在重后期輕前期的現(xiàn)象，使投資項目造價沒有得到很好地控制，不僅會使財政資金流失，而且有可能滋生腐敗。一些預算、標書的編制機構站在承建方的立場，提高了工程造價幅度，達到套取國家資金的目的。有的人為編制錯漏設計方案預置缺陷；有的與承建方串通一氣明招暗定；有的非法轉包哄抬市場；有的不合理的低價投標勾結舞弊；有的弄虛作假肢解項目再違規(guī)分包等等，這些現(xiàn)象嚴重違背了公開、公平、公正的原則。而財政投資評審機構作為非營利性機構，履行職能對建設、施工單位的行為進行監(jiān)督，不會因機構經(jīng)濟利益而被被評審單位意志所左右，能夠從出資人的利益出發(fā)，有效履行監(jiān)督職能。
二、財政支出預算編制環(huán)節(jié)嵌入財政投資評審的作用
隨著財政管理體制改革的逐步深化，加強財政管理，特別是加強財政支出管理已成為當前和今后財政改革的突出任務。財政支出管理是一個從預算編制到執(zhí)行、監(jiān)督的有機整體，部門預算有效改變了各部門“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)資金分配方式，優(yōu)化了資源配置；國庫集中收付改變了傳統(tǒng)的財政資金“以撥代支”的支出方式，提高了資金使用效率；政府采購制度的推行，是為了節(jié)約財政資金，提高支出的透明度。而這些制度的實施，都對財政資金管理提出了新的要求。為了更好地適應財政支出管理制度改革形勢的發(fā)展，財政投資評審審時度勢應運而生，邊實踐邊總結，不斷拓展評審環(huán)節(jié)和范圍，由蹣跚學步到趨于成熟，探索出了“先評審、后編制”、“先評審、后撥款”、“先評審、后批復”的評審工作模式。
按照項目預算管理的科學化、精細化的要求，各級財政投資評審機構應當為各級財政部門預算編制、執(zhí)行提供科學、準確、合理的依據(jù)，使各項資金的分配更加完善、管理更加精細、決策更加科學。而多年來的工作實踐，使我們也看到建設項目損失浪費最多、影響建設成本最大的是在工程前期的決策、設計環(huán)節(jié)的事實。如何站在“大財政”的高度，發(fā)揮財政投資評審的職能作用，為財政綜合預算管理服務，是一個擺在我們面前的現(xiàn)實問題。為此，加大對財政性資金的監(jiān)管力度，在財政支出項目預算編制環(huán)節(jié)切入財政投資評審，由老模式的“全面出擊”轉換為新形勢下的“關口前移”機制，嚴格進行項目評審和跟蹤問效，真正把國家的有限資金用在刀刃上，發(fā)揮出財政資金最大的投資效益。
?。ㄒ唬┏浞诌\用財政評審職能優(yōu)勢，把好項目預算編審關 目前部門預算的草案是由各預算單位自行編制的，財政各業(yè)務科室只是分別下達支出限額和對各預算單位編制的草案進行匯總，而各預算單位出于本位思想，利已之心，往往會利用自己掌握的信息優(yōu)勢，在編制預算中注入了太多的“水分”，顯示出嚴重的機會主義行為傾向。在預算編制環(huán)節(jié)適時地嵌入財政投資評審，充分運用財政投資評審職能，強化項目的技術性把關，擠干 “水分”，剔除項目中的虛列成分，曬出項目家底，為合理確定項目預算和準確確定預算指標服務。而且，財政投資評審機構作為財政部門的內設機構，不以營利為目的，能夠客觀公正地開展工作，出具的評審報告能確保用款部門和單位必要、合理的資金數(shù)額。還可以通過財政投資評審，合理確定投資額、工程進度以及標底價等，形成“倒逼”機制，倒逼部門預算單位合理安排項目支出預算，建設單位合理安排工程進度，倒逼相關部門科學合理安排部門預算，從而真正實現(xiàn)財政投資評審“三先三后” 的工作機制，即“先評審后編制”、“先評審后撥款”、“先評審后批復”。
?。ǘ╆P口前移項目建設前期階段，有效遏制“三超”現(xiàn)象 除預、決（結）算編制中的“水分”外，建設項目較多的投資浪費、損失是在工程前期的決策、設計、施工合同約定等環(huán)節(jié)就形成的，而這些環(huán)節(jié)造成的浪費、損失在預、決（結）算評審時“生米已成熟飯”。因此，關口前移就是指財政投資評審在項目的立項、可研階段就要介入，充分參與調研，并同步對項目的規(guī)劃、設計方案和建設方案進行評審，可以較為準確地計算出工程建設項目所發(fā)生的全過程費用，包含土地成本、前期規(guī)費、工程造價、資金成本和相關管理費用等。一是理清項目概預算思路，通過項目經(jīng)濟績效評審，讓決策層事先能了解到完成該項目所需的資金規(guī)模、投入估算和能實現(xiàn)的經(jīng)濟效益，發(fā)揮參謀作用；二是既能防止預算編制過大，又能防止有意或無意的漏列和少列預算，將項目超預算、超規(guī)模、超標準現(xiàn)象遏制在萌芽狀態(tài)。
?。ㄈ娀型稑穗A段的財政評審，合理控制工程造價 現(xiàn)行的招投標階段，由于開標前的防止泄密等種種原因，評標專家在評標時的時間相對有限，根本無法對項目單價是否在合理報價范疇給予充分對照審查，而投標公司又是魚龍混雜，一旦中標的是些蒙混過關的投標單位，勢必造成經(jīng)濟損失。對于財政性投資的項目，如何在招投標階段把好評審關，合理控制項目工程造價，也是財政投資評審工作的重要環(huán)節(jié)。本著替政府理財，為國家節(jié)約的原則，項目在進入招投標程序之前先進行財政投資評審，通過調查市場掌握人工、材料、機械等單價來編制合理的施工預算標底（或上限值）作為招投標控制價，從而有效地規(guī)避施工單位的不平衡報價和招投標市場的惡意競爭。在對招標文件的評審上，注意審查合同文件相關條款， 保證文件的嚴密性，可以減少在工程結算環(huán)節(jié)出現(xiàn)扯皮拉索， 這樣也有利于工程實施階段的工程質量、進度和造價控制。
?。ㄋ模┦虑氨O(jiān)督，事半功倍 充分履行財政投資評審職能，加強對財政性投資項目的事前監(jiān)督，不僅可以有效遏制相關部門的弄虛作假、高估冒算等行為的發(fā)生，避免事后監(jiān)督時出現(xiàn)“問題已經(jīng)發(fā)生，損失難以追回”的現(xiàn)象，切實做到防止財政資金損失浪費，而且還可以大大減輕財政監(jiān)督的壓力，減少項目實施過程中的審核次數(shù)，節(jié)約人力、物力、財力。就是對于財政投資評審工作自身而言，服務于預算管理全過程的評審，未免戰(zhàn)線過長，精力分散，效果可能是事倍功半，而將投資評審牢牢嵌入到預算編制環(huán)節(jié)中，取代而之的效果是事半功倍。
?。ㄎ澹┝⒆阍搭^除隱患，消除滋生腐敗土壤 近年來，工程建設領域已經(jīng)成為腐敗問題發(fā)生的高危區(qū)域，“項目上馬，官員落馬”、“大樓建起來，干部倒下去”的案例已是屢見不鮮。工程立項人情審批、不按規(guī)定招標投標、暗箱操作違規(guī)中標、項目超標資金失控、工程施工虛報造價等現(xiàn)象，嚴重影響了黨和政府的形象，敗壞了社會風氣，破壞了正常的競爭秩序。在項目預算編制環(huán)節(jié)牢牢把住投資評審關，起到了源頭治腐作用，消除了滋生腐敗土壤，做到了防患于未然，節(jié)約了財政資金，促進了黨風廉政建設。
