一、問題提出
信息公開披露是指企業(yè)按照特定的規(guī)范和程序，采用規(guī)定的方式將一定時期內的財務信息和重大事項信息提供給信息使用者的一種管理制度。該制度最早由1845年英國公司法確立，以正義、公平、公正為理念，旨在防止交易欺詐、財務混亂和不法經營，既可以用于企業(yè)微觀管理，也可以服務于政府宏觀監(jiān)管。隨著社會經濟的發(fā)展，信息公開披露制度逐步成為市場經濟條件下現代企業(yè)管理的一項成熟制度，被企業(yè)經營者、政府監(jiān)管部門、投資者、債權人及相關利益主體所共同接受。
目前，我國已經建立了以《公司法》、《證券法》為主體，相關行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件為補充的上市公司信息披露制度，在加強上市公司規(guī)范運作、保護投資者利益、保證證券市場有效運營等方面起到了重要作用。然而，信息公開披露制度作為一種先進的經營管理制度，并不只適用于上市公司，對國家出資企業(yè)同樣適用。2005年5月，OECD（經濟合作發(fā)展組織）發(fā)布的《OECD國家出資企業(yè)公司治理指引》中指出：為了維護普通民眾的利益，國家出資企業(yè)應遵循高標準的透明度，應該像上市公司一樣依照高質量的會計和審計標準，“所有國家出資企業(yè)應該披露財務和非財務的信息，大型國家出資企業(yè)應按照國際上認可的高質量標準披露財務和非財務方面的信息?！?
我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”人民作為國家出資企業(yè)的真正投資者，有權利了解和監(jiān)督國家出資企業(yè)的財產情況、經營情況，有權利要求國家出資企業(yè)公開披露其重要信息?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產法》規(guī)定國務院和地方人民政府應當向社會公布國有資產狀況和國有資產監(jiān)督管理工作情況，接受社會公眾的監(jiān)督。國家國資委李融榮主任在中央企業(yè)負責人會議上公開說，所有國有資產都是公共財產，應將全民財產的財務狀況公之于眾，接受全民監(jiān)督；財務信息公開，上市公司可以做到，非上市公司也應該做到。
國家出資企業(yè)改革的方向是建立現代企業(yè)制度，而建立國家出資企業(yè)的監(jiān)督機制是現代企業(yè)制度的內在要求。加強對國家出資企業(yè)經營信息的披露，鼓勵全體社會成員對國有資產使用效率的監(jiān)督，對于建立真正有效的國家出資企業(yè)監(jiān)督機制，減少決策失誤和有效地遏制腐敗具有極大的現實意義。到目前為止，我國仍沒有針對國家出資企業(yè)財務信息公開披露的政策、法規(guī)，對于國家出資企業(yè)仍采用會計監(jiān)督的形式，國家出資企業(yè)的財務信息具有不完全性、不公開性及不完整性。
二、國家出資企業(yè)財務信息公開披露的目的、意義、原則
（一）國家出資企業(yè)財務信息公開披露的目的
信息公開披露是社會經濟發(fā)展過程中隨著企業(yè)組織形式的演化，應企業(yè)管理監(jiān)督的需要而產生的。作為現代企業(yè)重要組織形式之一的國家出資企業(yè)，承擔著國家公共社會政策的義務，公開披露其財務信息，可以有效地擴大人民群眾的知情權，使人民群眾更清楚地了解國家出資企業(yè)的經營狀況，更好地行使管理國家出資企業(yè)經濟事務的權利。借助信息公開披露這種市場化的方式，提高國家出資企業(yè)的經營透明度，可以減弱國家出資企業(yè)內部人控制，彌補行政監(jiān)管的不足，保障國家出資企業(yè)的規(guī)范運作，實現國有資本的保值增值，更好地保護廣大投資者的利益。
?。ǘ﹪页鲑Y企業(yè)財務信息公開披露的意義
1.有效地保護出資人、投資人及相關利益人的權益
國家出資企業(yè)是全體國民共同投資設立的，擁有比上市公司數量更多的投資者，具有明顯的聯合眾人資本、使用社會信用的特征。人民將自己的財產委托給政府，政府再將其委托給國家出資企業(yè)的經營者經營管理，在這個雙重委托關系中，人民是國有產權的所有者，政府是出資人代表。目前對國有產權經營的監(jiān)管方式是，全體投資者通過人大對政府預算、決算進行監(jiān)督管理，各級國有資產監(jiān)管機構代表政府直接或間接地對國家出資企業(yè)進行監(jiān)管。由于制度和人的因素，這個雙重監(jiān)管鏈條中的多個環(huán)節(jié)都存在疏漏，國家出資企業(yè)事實上基本不受最終投資人的監(jiān)督和約束，而為內部人所控制。即使企業(yè)盈利的剩余索取權仍歸投資者，也因缺乏真正負責的代表以及委托人與代理人的信息不對稱而使得人民的利益受損。財務信息公開披露管理將國家出資企業(yè)的財務信息公開，體現了國有資產的所有者——人民管理和監(jiān)督國有資產的權利，從而有效地保護出資人、投資人及相關利益人的利益。
2.有利于國家出資企業(yè)價值的提升
國家出資企業(yè)信息公開披露制度是一種具有現實意義的制度創(chuàng)新，對國家出資企業(yè)良性發(fā)展有重要作用。信息公開后，國家出資企業(yè)的經營管理處于廣大投資者、債權人、政府監(jiān)管部門及相關利益者的共同監(jiān)督之下，能夠產生巨大的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的效果，使經營者加強自律，提高管理水平，不再只重視短期經營而忽視企業(yè)長期發(fā)展，有利于實現國有資本的保值增值。國家出資企業(yè)透明度的提高，有助于企業(yè)樹立良好的外部形象，充分調動企業(yè)經營層和職工的工作積極性、主動性，對于吸引合作伙伴、獲得消費者認可，以及優(yōu)化資金、人才等資源的合理配置等方面都具有顯著作用，從而有利于國家出資企業(yè)價值的提升。
3.有效地彌補行政監(jiān)督的不足
就財務信息監(jiān)督而言，我國國家出資企業(yè)只有財務信息的統(tǒng)計報告制度，而沒有財務信息的公開披露制度，可以獲得國家出資企業(yè)財務信息的主要是政府有關部門。國家出資企業(yè)財務信息的不公開性決定了國家出資企業(yè)不可能像上市公司一樣，接受來自市場投資者主動的監(jiān)督，以及市場參與者出于各種目的的廣泛監(jiān)督。由于缺乏市場監(jiān)督的條件，國家出資企業(yè)的財務信息監(jiān)督就只能依靠行政監(jiān)督，如我國現有的財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、出資人財務監(jiān)督等。然而，行政監(jiān)督畢竟存在局限性，通過財務信息公開披露的制度，使得國家出資企業(yè)的財務信息成為公眾可以獲得的信息，可以借助市場監(jiān)督的方式在很大程度上彌補行政監(jiān)管的不足。
4.有助于減少經濟環(huán)境中的壟斷因素
我國政府一直強調減少行政性行業(yè)壟斷，將建立規(guī)范的市場競爭秩序和競爭環(huán)境作為基本的社會經濟發(fā)展目標，但是許多國家出資企業(yè)，特別是大型的中央企業(yè)，長期以來受到政府的特別優(yōu)待，不同程度地擁有“超市場”的力量。在具有基礎性地位的能源、交通、基礎設施等行業(yè)，國有壟斷力量依然根深蒂固，這些行業(yè)因存在國有壟斷力量而導致市場環(huán)境嚴重扭曲，信息高度不對稱，而基礎信息的缺乏對認識、解決這些行業(yè)的問題形成了巨大的壁壘，排斥了對企業(yè)經營的有效改善。建立有效的信息披露制度、提高國家出資企業(yè)的經營透明度，有助于減少經濟環(huán)境中的壟斷因素，優(yōu)化整體市場競爭環(huán)境。
（三）國家出資企業(yè)財務信息公開披露的原則
1.客觀性原則
客觀性是企業(yè)財務信息的首要質量特征，客觀性原則是對國家出資企業(yè)財務信息披露質量的基本要求，國家出資企業(yè)披露的財務信息必須是基于企業(yè)真實發(fā)生的經濟業(yè)務，披露的財務數據必須與企業(yè)實際的財務狀況和經營成果相符，做到內容真實、數字準確、資料可靠。
2.及時性原則
及時性原則是指企業(yè)對于反映特定日期的財務狀況、反映特定時期的經營成果和現金流量的財務信息以及重大事項信息應當及時進行披露，不得提前或者延后。
對于財務信息使用者來說，財務信息與決策的相關性不僅表現在財務信息的真實性、可靠性上，而且表現在財務信息的時效性上，滯后的財務信息對決策者的使用價值會大大降低，甚至無效。及時性原則要求國家出資企業(yè)必須在規(guī)定期限內及時公開有關的信息資料，對于發(fā)生的重大事項的信息也必須及時公開披露。
3.保密性原則
保密性原則是國家出資企業(yè)財務信息公開披露制度的一個重要方面，是國家出資企業(yè)財務信息公開披露的重要前提。凡是涉及國家機密、商業(yè)秘密以及國家安全法規(guī)規(guī)定不能公開的信息，要遵循保密性原則，不予公開披露。
對國家出資企業(yè)的財務信息公開披露管理不是要求所有國家出資企業(yè)都必須公開財務信息，一般的參與市場競爭的國家出資企業(yè)，無論是從事私人產品的生產經營還是從事公共產品的生產經營，都應該公開其財務信息；而不參與一般市場競爭的、涉及國家機密的國家出資企業(yè)，如高科技研發(fā)企業(yè)和軍工企業(yè)等，就可以不公開其財務信息，至少在公開的對象、方式、內容上有所限制，使其僅對有關機關和部門實行統(tǒng)計報告制度。
4.重要性原則
重要性原則是指企業(yè)提供的財務信息應當反映與企業(yè)財務狀況、經營成果和現金流量等有關的所有重要交易或者事項。這一原則要求在制定國家出資企業(yè)財務信息披露制度的過程中，對發(fā)生的交易或事項要區(qū)別其重要程度，對資產、負債、損益等有較大影響，并進而影響財務信息使用者據以做出合理判斷的重要事項，必須按照規(guī)定的方法和程序進行披露；對于次要的事項，在不影響財務信息客觀性和不至于誤導財務信息使用者做出正確判斷的前提下，可以不強制要求披露。
在信息披露中遵循重要性原則的同時要考慮提供財務信息的成本與效益問題，使得提供財務信息的收益大于成本，在全面反映企業(yè)財務狀況和經營成果的基礎上，突出重點，節(jié)約人力、物力和財力，提高對財務信息進行披露的效率。
三、國家出資企業(yè)財務信息公開披露的主要內容
國家出資企業(yè)財務信息的披露應該是一個上下結合、內外互動的制度體系，并可以依據不同信息需求主體對信息的不同偏好，構建一個有機的系統(tǒng)，依靠系統(tǒng)內部的相互制衡，來保持系統(tǒng)的良性發(fā)展?？梢詤⒄丈鲜泄拘畔⑴兜臉藴手贫ň唧w的披露規(guī)則，同時根據國家出資企業(yè)自身的特點而有所側重。需要制定相關的政策、法規(guī)，將國家出資企業(yè)披露其財務信息作為一種強制性的制度確定下來，規(guī)定國家出資企業(yè)有義務在規(guī)定的時間、地點，按照規(guī)定的方式將企業(yè)經營的財務信息公布于眾。
?。ㄒ唬﹪页鲑Y企業(yè)財務信息公開披露的時間
財務信息和其他重要事項都有很強的時效性，及時公開這些信息，以便于監(jiān)督、管理、決策是信息需求者的愿望。但這些信息尤其是財務信息有確定的會計期間，而且編制報表、接受審計、對外公布手續(xù)繁多，也會發(fā)生相應的支出，不可能要求企業(yè)頻繁地公布。我們可以借鑒上市公司信息披露的相關規(guī)定，實施年度報告和中期報告的公告制度，但是對于企業(yè)的重大事項，也應該輔以臨時公告制度。
?。ǘ﹪页鲑Y企業(yè)財務信息公開披露的內容
國家出資企業(yè)財務信息披露的內容應從有利于控制國有資產流失，確保國有資產保值增值，約束經營者經營行為出發(fā)，要體現行業(yè)的涉密程度、國有股份的控制程度。披露的財務信息應包括真實反映企業(yè)經營的業(yè)務數據和在此基礎上產生的經營指標，以便能從整體上反映出企業(yè)的經營全貌。這些信息可以是量化的數據信息，也可以是非量化的信息，從數量和質量兩方面來保證財務信息披露制度的有效性。
應當披露企業(yè)的財務狀況、經營成果，以及與企業(yè)財務狀況和經營成果相關的重大事項、公司治理結構、政府的政策扶持，具體包括：1.反映財務狀況的信息，包括：資產總額、負債總額、少數股東權益、所有者權益總額；2.反映經營成果的信息，包括：主營業(yè)務收入、主營業(yè)務利潤、其他業(yè)務利潤、投資收益、營業(yè)外收支凈額、利潤總額、凈利潤、經營活動產生的現金流量凈額、現金及現金等價物凈增加額；3.重大事項信息，包括：重大整改事件（如重組、內部組織機構調整等），重大投資計劃，重要合同的訂立（涉及商業(yè)秘密的除外），重大債務、重大違約、重大損失，使企業(yè)生產經營的外部條件發(fā)生重大變化的風險因素（如法律、法規(guī)、規(guī)章、行業(yè)政策的出臺或廢止、匯率變動等），對外提供重大擔保事項，重大關聯交易（如存在控制關系的關聯方的注冊資本和所持股份及其變化），重要資產的轉讓及其出售，減資、合并、分立、解散及破產事項，非貨幣性交易和債務重組事項，重大訴訟、仲裁事項，受到行政處罰或刑事處罰的事項；4.反映公司治理結構的信息，包括：董事、監(jiān)事、高級管理人員的任職情況、年度及任期薪酬情況、經營業(yè)績考核結果及兌現情況，董事會報告，外部董事獨立報告，企業(yè)領導人員經濟責任履職情況，董事會成員的提名程序；5.政府扶持政策的信息，包括：獲得大額政府補貼或撥款，國家為國家出資企業(yè)提供的任何形式的擔保等。
?。ㄈ﹪页鲑Y企業(yè)財務信息公開披露的方式
選擇或建立國家出資企業(yè)財務信息公開的渠道，可以借鑒證券交易所對上市公司的規(guī)定，將信息資料在指定報紙和指定網站上披露，置于企業(yè)住所供公眾查閱，向政府監(jiān)管機關、債權人等需求者報送，也可以設立專門的網站，建立國家出資企業(yè)財務信息數據庫，國家出資企業(yè)在該網站上公開披露其財務信息。
針對不同類型的國家出資企業(yè)，應對其披露財務信息的方式做出不同的分類規(guī)定：
1.對于一般性競爭領域的國家出資企業(yè)，由于國有經濟缺乏非國有經濟的市場適應性，也是國有經濟不需要占領和壟斷的領域，國有股權可以部分轉讓甚至完全退出。這類企業(yè)包括紡織、輕工等部門，具有以營利為目標、產業(yè)進入壁壘較弱的特點，適合仿照上市公司，采用在指定報紙和指定網站上定期發(fā)布財務報告，以及不定期披露重大事項相結合的信息公開披露方式。定期報告以半年披露一次為宜，對于一些重要的信息需求者，比如政府監(jiān)管機構等，則要求定時報送。此外，還應在企業(yè)特定場合設置信息公開欄或將應公開的信息資料置于指定場所供公眾查閱。
2.對于基礎性、壟斷性的國家出資企業(yè)，由于是國民經濟發(fā)展的重要基礎，國家往往對其保持相對控股地位。這類企業(yè)主要包括：（1）社會公益性產業(yè)，如電力、煤氣、自來水、熱水、蒸汽的生產和供應；（2）地質勘探業(yè)和水利管理業(yè)；（3）交通運輸業(yè)中的航空運輸、公共設施服務業(yè)；（4）衛(wèi)生、體育、教育、基礎科學研究；（5）農業(yè)中的大江大河治理、商品糧基地等。這類企業(yè)由于在一定范圍內對社會影響較大，特別是地方國家出資企業(yè)，往往是企業(yè)所在地的重點企業(yè)、支柱產業(yè)，受當地公眾、政府部門、媒體等所廣泛關注，適合在指定報刊或各級國有資產監(jiān)管機構的網站上定期公開財務報告和不定期披露重大事項。
3.對于屬于國家安全和國民經濟命脈重要行業(yè)和關鍵領域的國家出資企業(yè)，由于國家對這類企業(yè)采取絕對控股方式，國家出資規(guī)模大、社會影響面廣，對社會經濟有重要影響。這類企業(yè)主要有三類：一是關系到國家安全和經濟安全的重要產業(yè)，如軍工、金融保險業(yè)等；二是一些基礎產業(yè)，如重要自然資源的開采與原料工業(yè)等；三是一些具有自然壟斷性特征的產業(yè)，如鐵路、郵電、通訊等。這類企業(yè)由于涉及國家機密，關系國家安全，應遵循保密性原則，不應對外界公開披露其重要信息，仍實行財務報告報送制度。
四、國家出資企業(yè)財務信息公開披露急需加強的幾個問題
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目前，國家出資企業(yè)普遍存在財務信息失真、財務資金管理失控的問題，嚴重阻礙了對國家出資企業(yè)財務信息公開披露制度的實施。要通過建立和完善財務管理信息系統(tǒng)，保證會計核算和會計管理工作的規(guī)范化，加強企業(yè)財務管理和資金的合理調配，提高資金的使用效率，確保企業(yè)財務管理制度的有效實施，并在此基礎上，實現財務管理手段和財務管理內容的不斷創(chuàng)新，有效控制財務風險，保證國有資產的保值增值，為實行信息披露制度提供更為準確、全面、及時的財務信息。
（二）要加強內部審計管理
企業(yè)內部審計機構要依據國家有關法律法規(guī)、財務會計制度和企業(yè)內部管理的規(guī)定，加強對企業(yè)的財務收支、財務預算、財務決算、資產質量、經營績效的真實性、合法性和效益性的審查和監(jiān)督。依照企業(yè)內部審計準則的要求，建立相對獨立的內部審計機構，配備相應的專職工作人員，建立健全內部審計工作規(guī)章制度，做好內部審計工作，強化內部監(jiān)督，及時發(fā)現問題，防范和化解經營風險，保證內部控制程序的有效性。
?。ㄈ┮⒇攧招畔⑴秵栘煓C制
為了充分保證披露信息的質量，規(guī)范披露行為，確保披露信息客觀、及時，各級國有資產監(jiān)管機構派往國家出資企業(yè)的監(jiān)事會，要積極配合國家審計機關，共同完成對國家出資企業(yè)財務信息披露的監(jiān)管任務。對沒有按規(guī)定公開披露財務信息、提供虛假財務信息，或者隱瞞重要財務信息的，直接負責的主管人員和其他相關人員應承擔相應的法律責任。應當賦予信息披露監(jiān)督部門對披露虛假信息者的問責手段，建立規(guī)范有效的財務信息披露問責機制。
（四）要實行年度審計附帶財務決算報告公告制度
外部審計制度是信息披露制度有效實施的保障，對于國家出資企業(yè)財務信息披露行為的監(jiān)管，需要年度審計附帶財務決算報告公告制度，以增加審計工作的透明度，保證審計結果的客觀性和合理性，為外部監(jiān)督機制提供基本的信息制度保障。對于審計過程中發(fā)現的大型國家出資企業(yè)或屬于壟斷行業(yè)的重要地方國家出資企業(yè)的特定問題，由于這些問題深刻影響某一行業(yè)或社會環(huán)境，需要實行特別審計報告制度，將有關信息全面、客觀、公正、及時地向社會公告，同時建立信息反饋機制，開辟公眾評議和建議渠道，使社會監(jiān)督的作用得到有效發(fā)揮。
總之，財務信息公開披露是出資人財務監(jiān)督管理的重要內容，是深化國家出資企業(yè)改革和發(fā)展的方向，可以逐步塑造國家出資企業(yè)的投資主體地位和為人民理財形象，建立起激勵與約束相結合的內部管理機制和內部管理規(guī)范，不斷提高國家出資企業(yè)的管理水平和經濟效益，對于實現國有資本的保值增值和國民經濟的快速發(fā)展具有重要意義。讓非上市的國家出資企業(yè)定期、真實地向社會公眾公布財務信息，是一項難度大、技術性要求高、政策性強的工作，結合國家出資企業(yè)自身的特點，選擇或建立適合不同類型國家出資企業(yè)的財務信息披露辦法，并通過相應的政策法規(guī)，作為一項制度確立下來。要培養(yǎng)勝任工作的專業(yè)人士，培育中介機構和選擇有針對性的媒體，建立有效的信息傳播機制，并向社會公眾普及相關知識，同時還要加強國家出資人財務監(jiān)督及政府審計監(jiān)督工作，對國家出資企業(yè)財務信息公開披露的質量進行跟蹤評價，逐步建立和完善國家出資企業(yè)財務信息公開披露制度。
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