作者：[趙穎蕾]
當前財政支出管理體制改革的重點集中體現在預算編制改革與預算執(zhí)行改革兩個方面。改革預算編制方法，細化部門預算；改革預算執(zhí)行機制，推行集中支付。二者在構建公共財政框架時相輔相成，共同發(fā)揮著重要作用?，F針對傳統(tǒng)預算編制方法與預算執(zhí)行機制中存在的突出問題，結合陜西省推行省級預算執(zhí)行改革試點的實際，談談對同步推進預算編制改革與預算執(zhí)行改革的認識與思考。
一、預算編制改革
１．傳統(tǒng)預算編制方法不太科學規(guī)范，預算控制機能弱化，改革勢在必行。眾所周知，傳統(tǒng)預算編制方法是計劃經濟模式下財政支出管理體制的產物。建立在“基數加增長”前提下的傳統(tǒng)支出預算編制的突出問題是：①預算的計劃性、預見性、連續(xù)性比較差；②預算編制較粗，未能細化到二級及以下單位，缺乏具體支出項目和明細資料，透明度低；③按功能分配的預算，不利于全面掌握各部門、單位的支出細節(jié)；④預算編制、審批、分配的周期較長；⑤預算編制缺乏科學合理的定員定額標準，執(zhí)行中預算追加頻繁；⑥預算控制機能弱化，難以在預算執(zhí)行過程中對預算項目和各項支出實施有效監(jiān)控。
鑒于上述弊端的存在，建立以部門預算為主導的預算編制體系，完善公正透明的預算執(zhí)行管理體制勢在必行。而預算編制改革的首要環(huán)節(jié)則是規(guī)范和細化部門預算。
２．規(guī)范和細化部門預算，為預算執(zhí)行改革創(chuàng)造條件。部門預算要求通過科學規(guī)范地核定各部門履行職責所必須的各項開支，采用按具體支出因素據實核定的因素法，公平合理地分配人員支出、公用支出、對家庭和個人的補助支出以及項目支出。編制部門預算的實質是規(guī)范和細化預算編制。規(guī)范和細化的具體要求體現在：①通過科學合理地設計預算收支分類體系，統(tǒng)一編制涵蓋預算內外資金的綜合預算；②預算從基層單位逐級編制，自下而上地形成一個準確完整的部門預算；③提前編制預算，縮短批復時間；④采用規(guī)范的定員定額標準編制基本支出預算，按照輕重緩急原則對項目論證排序，科學編制項目支出預算；⑤政府采購預算單列，制定政府采購目錄，細化采購項目的構成及資金來源；⑥充分考慮預算執(zhí)行改革的要求，細化預算批復內容，將大類支出分解到款級和項級支出，細化到基層預算單位的具體項目。
改革預算編制方法，建立規(guī)范、細化的部門預算是預算執(zhí)行改革的前提和基礎，是推行國庫集中支付制度的有力保證。
二、預算執(zhí)行改革
１．分散支付方式難以適應監(jiān)控部門預算執(zhí)行的需要，推行國庫集中支付迫在眉睫。現行的分散支付方式，是財政部門依據預算確定各部門、單位的支出總額，按進度逐級撥付到各預算單位在商業(yè)銀行設立的賬戶上。財政資金以手工或半手工方式層層轉撥，流經環(huán)節(jié)多，運行效率低。資金沉淀在預算單位的銀行賬戶上，由各單位自主使用，脫離了財政部門的監(jiān)督。這種支付方式的突出問題是：①財政資金在單位支付行為發(fā)生前已經流出國庫，使得財政資金分散滯留在預算單位的銀行賬戶上的同時，庫款調度困難，資金使用效率低下；②重復和分散設置銀行賬戶導致財政資金使用透明度不高，政府預算無法全面、準確地反映財政收支的實際情況；③缺乏嚴格的預算監(jiān)督和事前防范機制，難以對支出全過程實行有效管理和監(jiān)督；④預算執(zhí)行的運行控制機制不規(guī)范，預算執(zhí)行信息反饋遲緩，難以為預算編制和預算執(zhí)行提供準確數據；⑤與預算編制改革不相適應，細化預算編制的意圖難以實現，強化預算約束的作用難以發(fā)揮。
２．推行國庫集中支付，有效提高預算執(zhí)行的透明度，增強預算的約束力。目前，改革預算執(zhí)行機制，推行國庫集中支付的主要做法是，以建立國庫單一賬戶體系為核心，規(guī)范財政支出撥付程序，對不同類型的支出，按照不同的支付主體，實行以財政直接支付為主、授權預算單位分散支付為輔的資金支付方式。即對預算單位工資支出、政府采購支出等專項大額支出，實行由財政部門通過財政零余額賬戶直接支付給供應商或用款單位，減少支付環(huán)節(jié)，提高支付效率。對未實行財政直接支付的購買支出、零星支出等經常性小額支出，實行經財政部門授權后，由預算單位在財政部門下達的授權支付額度內，通過單位零余額賬戶自行發(fā)出支付令的授權支付方式，減少資金申請和支付環(huán)節(jié)，便于預算單位及時用款。
推行國庫集中支付，其核心功能是建立有效的預算執(zhí)行監(jiān)控機制。通過在財政國庫管理部門設立支付執(zhí)行機構，作為財政資金審核、支付和監(jiān)督工作的延伸，依據財政國庫管理部門批準的預算單位用款計劃，下達預算單位授權支付額度，受理審核支付申請，并通過國庫單一賬戶體系將財政資金直接支付給商品或勞務供應商。實行國庫集中支付的突出成效表現為：①財政資金支付實現電子聯網，不再經過層層中間環(huán)節(jié)，財政部門可以實時掌握每筆財政資金的流向與流量，進行事前、事中、事后全過程動態(tài)監(jiān)控，提高了預算執(zhí)行的透明度；②財政資金按規(guī)定在國庫單一賬戶體系內規(guī)范運作，支出撥付的全過程處于有效的管理監(jiān)督之中，強化預算約束能得到根本保障。
三、同步推進預算編制改革與預算執(zhí)行改革
１．提前進行部門預算的編制，提前進行批復，改變目前預算執(zhí)行開始之日、預算編制批復工作尚未完成、沒有形成可執(zhí)行預算的現狀。
２．加快對預算外資金等非稅收收入實行集中統(tǒng)一收繳、將其納入部門預算管理的進程，推行統(tǒng)籌預算內外資金編制真正意義上的綜合部門預算，切實做到統(tǒng)籌預算內外資金使用的相互結合。
３．進一步提高部門預算年初到位率，逐步減少個別部門年初系統(tǒng)專項撥款控制數在整個支出預算中的比重，盡量避免在年度執(zhí)行中追加、追減等調整預算情況的發(fā)生。
４．科學合理地界定預算單位的基本支出和項目支出。合理確定基本支出的各項預算定額和標準，對于基礎建設、科技費用等財政資金安排的專項項目，建立項目庫，實行科學管理，健全項目預算管理程序。
５．切實提高預算編制的準確性和嚴肅性，對于部門預算中確定的預算科目和明細項目，在實際執(zhí)行中不可隨意改變支出用途，保證預算編制與預算執(zhí)行的一致性。
綜上所述，深化預算編制改革必須與推行預算執(zhí)行改革有機結合起來。當前，按照建立公共財政管理體制的要求，需對現行預算科目收支體系的框架和內容進行全面改造，改革政府收支分類，科學地反映各類財政收支活動，規(guī)范預算編制，早編、細編預算，健全綜合預算制度，完善項目預算管理體系，使預算項目的細化程度和預算數據的準確程度適應國庫集中支付的要求，以全面推進預算編制改革與預算執(zhí)行改革的進程。
